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所有权保留性质二元论/杨戬

时间:2024-06-16 03:29:05 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9755
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所有权保留性质二元论

杨 戬
(河南大学 教务处,河南 开封 475001)

内容摘要:所有权保留是起源于罗马法上的古老制度,进入我国后,以其独特的移转所有权的形式和担保功能在现代信用经济高度发展的时代受到青睐,取得了较大的发展。但是,当前学界对所有权保留制度的性质尚无统一认识,本文基于对当前所有权保留性质的各种学说的评析介绍,否定了以往所有权保留性质争论中的单一论的观点,提出确定所有权保留制度性质的新的理论预设,认为所有权保留制度具有二元性,既是附停止条件的所有权的移转形式,又具有独特的担保性质。
关 键 词: 所有权保留 动产担保 二元论

一、所有权保留制度概说

所有权保留,顾名思义,就是将所有权保留于当事人一方而不立即转移于对方当事人,这是所有权保留的核心内容。但是,所有权保留的涵义不仅于此,还涉及到一些基本的范围和内容,笔者以为其是指依当事人之间的约定,在移转所有权的财产交易中,受让人先行占有标的物以为使用、收益,所有权仍归属出让人,俟特定条件的完成(一般是支付一部或全部价金)始取得标的物所有权之交易。
人类社会从秩序初定发展到全球一体化的今天,商品交换和流通作为介于生产和消费之间的“形式上的社会运动”[1](P92)无疑发挥了不可替代的作用。从最初的物物交换到货币为媒介的多链条流通,商品交换经历了不同的发展形态,但无论怎样,其追求更好的在满足自己需要的同时满足他人的需要,从而促进整个社会的和谐发展的宗旨从未改变。进入21世纪,全球面临着急剧的扩大再生产浪潮,资金的加速融通,生活节奏的极度加快;同时,相对的和平时期也使政府和社会面临着增加人民福祉的迫切要求。在这种情况下,通行的足额交易已经不能够满足社会膨胀的供求需要和信用制度勃兴的渴望,经济的演进要求社会特别是法律提供相应的制度保障,这样,起源于罗马法的所有权保留制度在千年尘封之后又显示出其光辉的价值,重新登上了历史舞台。
所有权保留制度之所以能在长时期的冷遇后备受重视,主要就在于其独特的制度功能。当前社会巨大的供求增长使得买卖双方把对交易成功的渴求放在了第一位,而交易安全则退居其次;但一嗣交易可能成功,当事人对安全的需求又占据了上风,这种对成交与安全的矛盾追求,在贵重和耐用消费品上体现的尤其明显。而所有权保留的制度设计基点就在于既能促成交易又能保证交易的安全,一方面,买受人可以以较少的金额将数十倍价额的商品购得,以弥补资金之不足,出卖人亦可因此促进商品交易得成功,获得多销之利益。另一方面,买卖契约当事人约定,买受人虽然占有标的物,但在相应价金部分或全部清偿前不取得标的物的所有权,其仍由出卖人保留。这种制度以所有权和用益权相分离的物权理论为基础,通过设定所有权的转移条件达到双方的利益均衡,既物尽其用,促进了交易的成功和便捷,又有效的消除了当事人迟滞收取价金的交易风险,充分展示了制度的内在合理性和外在的实用价值。
基于所有权保留制度的巨大作用,其一经运用,就成为立法和理论研究的焦点。德、日、英、美等国和我国台湾地区的立法都予以采用,尽管规制的具体形式不同,我国对此也作出了原则上的规定。理论研究上,许多论著都作了相当的探讨,我国学者从事此项专门研究的也颇有其人。我国当前最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第84条和《中华人民共和国合同法》第134条也作了规定,[2]但是,就所有权保留的性质而言,学界尚无统一的定论。

二、所有权保留性质学说评论

所有权保留自进入理论界探讨以来,争论最为激烈的就是其性质,主要形成了以下几种观点,笔者逐一对其作出介绍并加以分析:
1.部分所有权转移说:
此说为德国法学家赖扎(Ludwig Raiser)所创制,认为,买卖关系中的出卖人将标的物交付于买受人的同时,所有权也开始转移给买受人,这种情况下就形成饿双方共有标的物的形态,而随着各期价金的逐渐给付,标的物的所有权被逐渐的转移于买受人。其实质也就是将所有权的转移分阶段进行,在此期间,买受人的所有权权能优先于出卖人的权能,出卖人的全能别削弱。
该学说主要是赖扎针对买受人的地位问题所提出的,其也确实能够解决买受人地位的相对独立性问题,由相当的意义,但是,此说的关键缺陷在于违背了所有权为一种完整性物权的理论,所有人要求对物进行全面的支配,无论是出卖人还是买受人,都不愿意在交付后仍和对方共有一物。另外,此说规定买受人也享有所有权,与所有权保留的制度设计也不相符合,起不到所有权保留应有的作用。
2.附停止条件的所有权转移说:
这一学说为当前德、日等大陆法系国家的通说。认为所有权保留在法律性质上为一种附停止条件的所有权移转。具体地说,又可分为两种,承认物权行为独立性的观点主张,买卖合同虽含有保留所有权的约定条款,但合同本身并不附任何条件,附条件的是所有权移转的物权行为,当事人于买卖合同已约定保留所有权的,于交付标的物时,虽没有再约定所有权保留,解释上应认为移转所有权的物权行为附条件,不承认物权行为独立性的观点,则认为附停止条件的所有权移转应理解为所有权移转的效果因买卖契约附有停止条件而受到限制。
从立法和实践的情况来看,这一学说由于其能很好的解释大陆法系国家物权行为和债权行为分立的情况下所有权转移的问题,因此成为通说,较少受到质疑,但是在具体契约中容易将所有权保留和其他契约如租赁等混淆,要注意区分,德国《分期付款买卖法》第6条就明文规定:禁止当事人逃避本法而适用租赁之法律形态。
3.双重所有权说:将买收人占有、使用标的物和出卖人保留所有权的状态解释为双重所有权,即将所有权分为“法定所有权”和“用益所有权”。[3](P84) 该观点认为,法定所有权只是一种名义上的所有权,得到法律上的明文承认,但是一种抽象的期待权,其所有人不能形势具体的全能以获得利益。用益所有权是一种现实的既得权,以各种法定的或约定权利形态存在,法律虽并未彰显,却反映了物之利用人的权益。在这种分野当中,法定所有权人的权利要受到用益所有权人权利的限制,当双方的条件不能满足时,法定所有权开始启动,如果条件能够得到满足,则用益所有权人获得完全的所有权。
这种模式的缔造,是将所有权的概念作了一个分割,确实能从概念上解决所有权保留的一些问题,但是,这种分割只是表面的,只不过是将物之归属和物之利用表面化了,并没有真正能解决所有权保留的性质问题,其实,这两种所有权具有同时性和相继性,当条件没有满足时是一种形态,满足后又是另一种形态,这仍然是所有权保留中所有权的移转问题。另外,所有权的同时存在性也违背了所有权的完整性和不可分割性,和前述第一种观点犯了相同的错误。
4.担保物权说:
所有权保留制度的一项重要功能就是担保标的物的买卖双方的债权债务能够得到实现,从债的担保角度来看,所有权保留就是实现其价金请求权的担保物权。该说认为,出卖人以迟延移转物的所有权为手段,保障其获得全部买价的债权,这里的“所有权”不同于一般意思上的所有权,实质上是一种担保权。[4](P270)
这一学说虽然认识并强调了所有权保留的担保功能,但是具有明显的缺陷,将此所有权混淆于彼所有权,没有能正确的区分所有权和担保权,未能区分出担保物权和所有权保留制度所产生的担保功能的不同。
5.担保权益说:
这是当前美国占主流的学说。它以美国《统一商法典》为依据,认为卖方在货物已发运或已交付给买方后所保留的对货物的所有权(财产权),效力上只相当于保留担保权益,且不论担保物的所有权属于债权人还是债务人,都不会对担保权益产生妨碍。由此,货物所有权是否转移并不重要,那只是一个形式上的问题。
在这一学说当中,通过担保权益统一规定了担保立法模式,具有相当的优越性,但在这种立法模式下,标的物的所有权不是法律所关心的问题,不管标的物的所有权是属于买方还是卖方,法律规定的权利、义务和救济条款都可以统一适用。这种模式虽然较好,但与传统上尊重所有权的大陆法系国家格格不入。
6.特殊质押关系说:
这一学说认为,出卖人保留所有权,按其性质而言,是和质权相同的,买受人因交付标的物而取得所有权,出卖人所取得的,是不占有标的物的质权,这一质权可以被认为是附加了一个流质约款,用以担保未清偿的价金,因此,出卖人所取得的是一种特别质权。该学说是由韩国学者朴罗妹亚。
特别质押关系说认为出卖人享有的是不占有标的物,附有流质约款的质权,与法律关于质权的规定明显不符。依照法律规定,质权以占有标的物为成立要件,不存在不占有标的物的质权,并且立法一般禁止当事人订立流质约款,我国也不承认流质条款的效力。所以这一学说也与我国的法律体系不符。
7.担保性财产托管说:
该学说认为所有权保留实质上就是一种担保性财产托管的适用方式,债权人(出卖物所有人)只具有一定条件下请求债务人(买受人)返还出卖物的权利,出卖物所有权的其他权能(包括处分权)完全被债务人所行使。[5](P332)这是当前流行法国的一种观点,在法国的财产关系中被广泛的采用,法国学者多持此种观点。
担保性财产托管说,以法国物权法上的托管财产所有权理论为理论基础。而依托管财产所有权理论,财产所有权从托管人处移转于受托人,受托人成为所有人,这在形式上是出让所有权而非保留所有权,故不能用于解释所有权保留制度。
以上学说是当前在所有权保留性质的争论中具有代表性的几种观点,所有权保留制度就是保留标的物的所有权从而担保其债权的实现。因此,对于所有权保留的性质,也只能从债权担保的角度和所有权移转的角度予以考察。以上几种观点前三种是从所有权移转的角度而后面的几种是从债权担保的角度对所有权保留的性质作出分析和定位。

三、性质的理论分析及结论

通过对上述所有权保留性质各种观点的分析,我们可以看出,学者们关于其性质的争论,无论是将性质定性为担保还是定性为所有权移转,都是试图从二者之中择一而就,作出非此即彼的论断,从而展开求证,得出结论。各种观点都有其一定的合理性,能够解释所有权保留制度的某些特征,但又都存在相当的甚至是无法弥补的缺陷,之所以会出现这种情况,本文以为根本原因在于对所有权保留性质分析的理论预设存在问题。由于大陆法系具有严格法律体系和法律逻辑,要求在制度的定位过程中必须将某项制度预先存在的法律体系中,必须符合一定的法律逻辑思维,否则可能出现制度存在的真空。这种严格的理论要求使得大陆法系的法律环环相扣,形成了严密的体系,但是,这样也会是某些新生的制度出现归属不明的问题,这一问题在当前经济发展要求新的制度的情况下非常突出,
比如在公司法当中,有关股权究竟是一种什么性质的权利学界曾展开了激烈的争论,而最终也没有能将其纳入已经存在的理论框架当中。所以说,在讨论一个制度的归属问题上,不能再拘泥于传统的逻辑思维,作出非此即彼的定性,否则可能会出现从自己的角度分析论证都是正确的但都无法驳倒对方的情况。在此,笔者想改变所有权研究制度当中的理论前提,吸收“波粒二向性”的定位方法,提出研究性质研究的预设:即不单单将所有权保留的性质简单的归属于所有权的移转或债权的担保,而是将其视为一种兼具两种性质的制度。
第一,所有权保留是附停止条件的所有权转移。依附条件的民事法律行为理论,当事人可以通过附加条件或期限限制民事法律行为效果之发生或消灭。其中,决定民事法律行为效力发生的条件为停止条件。附停止条件的民事法律行为虽已成立,但未生效,其效力处于停止状态。须待条件成就后,方才发生效力。如条件不成就,则该民事法律行为终不生效。在所有权保留中,依买卖双方当事人的约定,出卖人交付标的物于买受人占有,但标的物所有权并不随之移转于买受人,仍滞留于出卖人手中,须待一定的条件成就,即买受人如约给付一部或全部价金后才发生移转标的物所有权的效果。如买受人不如约履行给付价金的义务,则终不发生移转标的物所有权的效果。可见,所有权保留是附条件的民事法律行为,是一种附停止条件的所有权移转。至于说附停止条件的所有权转移理论究竟是所有权的买卖契约附加条件还是所有权的物权行为附加条件,主要理论根据就是物权行为是否独立,这当前在学界的理论争议较大,在此暂不作分析。
第二,所有权保留具有独特的担保功能。债的担保是促使债务人履行其债务,保障债权实现的法律措施,可分为一般担保和特别担保。一般担保是债务人必须以其全部财产作为履行债务的总担保。它针对债务人的所有债务,并不针对某个债权人的特定债权,因而在担保债权方面存有弱点,即在债务人没有责任财产或责任财产不足的情况下,债权人的债权便全部不能或不能全部实现。故在一般担保之外,法律又设立特别担保制度,对某项特定的债权提供特别的担保,以保障该债权能被有效清偿。它包括人的担保和物的担保两种形式。其中,物的担保是以一定的财产为特定的债权设定的担保。如债权到期得不到满足,债权人即可处分该特定财产并优先受偿以满足债权。在所有权保留中,为了保证出卖人因买卖合同而生的价金债权实现,出卖人以买卖合同的标的物为其价金债权提供保障。如出卖人的债权不能实现,出卖人可就标的物主张权利,并可采取一定的措施如拍卖标的物以实现债权。同时,由于出卖人是标的物的所有人,买受人并不是所有人,自然就排除了买受人的其他债权人对标的物提出受偿要求的可能性。可见,所有权保留具有物的担保的保障特定债权的功能,不同于一般意义上的附停止条件的民事法律行为。由此,也和其他不具有担保功能的附停止条件所有权移转行为(如房屋清理完毕后移转所有权)区分开来。另外,所有权保留可保障出卖人之债权,但所有权保留不同于留置、质押、抵押等传统的物的担保制度,它具有自己独特性。主要体现在所有权保留是出卖人以自己的财产为自己提供担保,使出卖人实现债权和标的物所有权移转二者形成联动机制从而产生担保功能。
所有权保留性质的争论已经持续了很长时间,笔者想在此将其暂时的作一段落性终结,就是基于前述的理论预设,提出关于所有权保留性质的“二元论”观点。即所有权保留由是以保留所有权的手段担保其债权的实现,因此其性质既是附停止条件的所有权移转,又是担保性物权。此结论必定会遭到质疑,一是这观点有类似和稀泥的感觉,更主要的是,从理论建构上说,物权的体系分为所有权、用益物权和担保物权,所有权保留既然属于所有权移转,怎么又会是一种担保物权呢,这不是理论的冲突吗?笔者认为,所有权保留是所有权的移转,但是附有条件的所有权移转,也正是其所附加的这个停止条件,使所有权保留体现了独特的担保功能,具有了担保物权的性质。这两种性质也是有机的联系在一起的,出卖人是通过所有权保留取得了担保物权,担保权的产生以所有权的保留移转为前提,担保机制的发挥也正是所有权作用的结果;所有权保留一经确定之后,其担保功能就独立的发挥作用,这也是为什么所有权保留更多的体现为担保物权的原因。另外,理解所有权保留的这两种性质时,还要注意二者之间并不是一种相互转化的关系,出卖人取得了物上的担保权并不意味着丧失了所有权,也不可能丧失所有权,因为出卖人一旦丧失了所有权,其担保物权的功能也就不复存在。



关于印发宣城市人民政府重大行政决策听取意见制度等6项制度的通知

安徽省宣城市人民政府


关于印发宣城市人民政府重大行政决策听取意见制度等6项制度的通知

宣政〔2010〕101号


各县、市、区人民政府,市政府各部门、各直属机构:

《宣城市人民政府重大行政决策听取意见制度》、《宣城市人民政府重大行政决策听证办法》、《宣城市人民政府重大行政决策集体决定制度》、《宣城市人民政府重大行政决策合法性审查制度》、《宣城市人民政府重大行政决策实施情况后评价制度》、《宣城市人民政府重大行政决策责任追究制度》等6项制度已经市政府第 59 次常务会议研究通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。





二〇一〇年十二月二十七日



宣城市人民政府重大行政决策听取意见制度



第一条 为规范行政决策行为,健全重大行政决策规则,推进行政决策的科学化、民主化、规范化,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等有关规定,结合本市实际,制定本制度。

第二条 市政府对重大行政事项做出决策前,应当按照本制度对决策事项听取意见,未经听取意见,不得就该事项作出决策。

有关突发事件应对决策的听取意见程序,适用《突发事件应对法》等有关法律、法规、规章的规定。

拟订规范性文件听取意见程序,适用有关法律、法规、规章的规定。

第三条 本制度所称重大行政决策是指市政府作出的涉及本地区经济社会发展全局,与人民群众切身利益密切相关的下列重大行政决策事项:

 (一)贯彻落实党中央、国务院、省委、省政府及市委、市人大及其常委会重要决议、决定和工作部署的意见;

  (二)讨论报请上一级政府或者提请同级党委研究的重要事项,讨论向同级人民代表大会及其常务委员会提出的重要议案和工作报告;

  (三)编制国民经济和社会发展的中长期规划、年度计划;

  (四)编制财政预算、重大财政资金安排;

  (五)制定或者调整城镇总体规划、土地利用规划、重大产业规划和专业规划;

(六)政府投资过千万元的项目,特别是涉及环境保护、生态建设、公益事业等的重大投资项目;

(七)重大国有资产处置;

  (八)制定国土资源管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、生态环境保护、住房保障、城市建设等方面的重大政策措施;

  (九)讨论和修改政府工作报告草案;

  (十)需要政府决策的其他重大事项。

第四条 重大行政决策建议经分管副市长审核、市长同意后,由市政府办公室交相关单位承办并组织听取意见。

第五条 决策承办单位应当征求有关县市区和市直有关部门的意见,进行充分的沟通和协商。

第六条 决策承办单位应当采取发放调查表、召开座谈会、论证会、举办听证会等形式征求公众意见。

举行公开听证的,应当按照《宣城市人民政府重大行政决策听证办法》的规定办理。

征求公众意见,应当综合考虑地域、职业、专业、受影响程度等因素,合理选择被征求意见的公民、法人和其他组织。

第七条 决策承办单位在必要时可以组织专家评审组对决策事项进行咨询论证。

专家评审组成员应当为单数,由3名以上在本专业领域具有代表性和权威性的专家组成。

参加评审的专家应当遵守工作规则,做出严谨的咨询论证结论。

第八条 凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据,未经风险评估的,一律不得作出决策。

决策承办单位应当邀请市人大代表和市政协委员参与重大行政决策的论证和评估,广泛听取代表和委员的意见和建议。

第九条 决策承办单位应当及时将听取意见情况形成报告,报告中应当提出明确的结论性意见建议。

第十条 市政府应当将听取意见结果作为重大行政决策的重要依据。

第十一条 决策承办单位不按照本制度规定听取意见,由上级行政机关追究其单位主要负责人和直接责任人的责任。

第十二条 各县市区政府可以结合本地实际,制定本地区的重大行政决策听取意见制度,并报市政府备案;也可以参照本制度对重大行政决策听取意见。

第十三条 市政府各部门(含直属机构、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织),应当建立健全本部门的重大行政决策听取意见制度。

第十四条 本制度自发布之日起施行。





宣城市人民政府重大行政决策听证办法



第一条 为规范市政府重大行政决策听证行为,建立健全公众参与重大行政决策的程序,提高行政决策的民主化、科学化、规范化水平,根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等有关规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 市政府组织的重大行政决策事项听证工作适用本办法。法律、法规、规章另有规定的,依照其规定。

第三条 本办法所称重大行政决策,参照《宣城市重大行政决策听取意见制度》确定。

本办法所称重大行政决策听证,是指市政府在作出重大行政决策之前,通过听证会的形式公开听取、收集公民、法人和其他组织的意见和建议的活动。

第四条 法律、法规、规章规定应当听证的事项,依照本办法组织听证。

市政府可以在前款规定的范围内,确定重大行政决策听证的具体事项。

第五条 应当举行听证的重大行政决策事项因情况紧急须即时决定的,报市政府主要负责人批准后可不组织听证。

第六条 市政府可根据实际需要指定市政府办公室或决策承办单位作为听证组织单位,负责组织实施听证。

第七条 重大行政决策听证遵循公正、公开、公平和便民的原则,充分听取公民、法人和其他组织的意见,保障其陈述意见的权利。

除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,重大行政决策听证应当公开举行,并通过报纸、政府网站等媒体报道听证的过程、结果,接受社会监督。

第八条 对本办法规定应当举行听证的重大行政决策,决策承办单位应当向市政府提出举行重大行政决策听证的建议。涉及全市经济社会发展的重大行政决策事项以及专业性较强的重大行政决策事项,决策承办单位在向市政府提出举行重大行政决策听证的建议前应事先组织专家进行必要性和可行性论证。

应当举行听证而决策承办单位没有提出听证建议的,不得提交市政府进行审议。

第九条 听证组织单位应当依照本办法和其他相关规定提出听证方案,报市政府同意后组织实施。

听证方案的内容包括听证事项、听证内容和听证目的,听证参加人员的人数、条件、产生方式,拟举行听证的时间、地点,听证程序、规则等。

第十条 听证会参加人员包括听证主持人、听证员、记录员、听证陈述人和听证旁听人。

听证主持人和听证员为3人以上单数。

听证主持人、听证员、记录员有可能影响听证公正性情形的,应当回避。上述人员的回避由听证组织单位决定。

第十一条 听证主持人是指听证组织单位指定负责主持听证会的人员,一般由市政府分管秘书长或听证组织单位相关负责人担任。

听证主持人主要履行下列职责:

(一)决定听证陈述人的发言顺序;

(二)就听证的陈述意见、理由、依据等询问听证陈述人;

(三)必要时组织听证陈述人进行质证、辩论;

(四)就听证过程中出现的中止、终结或延期听证等程序问题作出决定;

(五)维持听证秩序;

(六)审定并签署听证笔录;

(七)组织听证评议;

(八)法律、法规、规章规定的其他职责。

第十二条 听证员是指听证组织单位指派的参加听证会,协助听证主持人主持听证、听取意见的人员。听证员可以在听证过程中询问陈述人,在听证评议时发表对听证事项的处理意见。

第十三条 记录员是指受听证组织单位指派,负责听证会记录的工作人员。

第十四条 听证陈述人是指经听证组织单位确定,出席听证会并就听证事项提出意见、陈述有关理由和依据的人员,包括部门陈述人和公众陈述人。

(一)部门陈述人由决策承办单位指派的人员担任,一般不超过3人。部门陈述人主要履行下列职责:

1.提供重大行政决策的备选方案及有关材料,并对该方案及材料的真实性、完整性负责;

2.参加听证会对决策方案的必要性、可行性和合法性等主要内容作客观、真实、完整的陈述;

3.接受听证主持人、听证员和公众陈述人的询问。

(二)公众陈述人由听证组织单位在下列申请参加听证会或邀请参加听证会的人员中确定,一般为5至20人,其中下列第1目、第2目的人员应超过半数。

1.与听证事项有直接利害关系的公民、法人和其他组织(包括其推选的代表);

2.与听证事项有关并提供事实的公民、法人和其他组织(包括其推选的代表);

3.听证组织单位邀请的人大代表、政协委员、相关单位的代表和有关专家等。

第十五条 旁听人是指自愿报名参加听证会并经听证组织单位同意,旁听听证会的公民、法人和其他组织。旁听人的人数由听证机关确定,一般不超过30人。

第十六条 听证组织单位应当在举行听证会30日前,根据听证方案在报纸、政府网站上发布听证公告,必要时可以在电视台、广播电台发布。

听证公告应当载明以下内容:

(一)听证事项、听证内容和听证目的;

(二)听证的时间、地点;

(三)公众陈述人、听证旁听人的人数、报名条件和报名办法;

(四)公众陈述人的筛选原则;

(五)应当公告的其他事项。

第十七条 公民、法人和其他组织符合听证公告规定条件的,可在举行听证会15日前向听证组织单位申请参加陈述或者旁听。申请担任公众陈述人的,需在报名申请书中载明个人简历、通讯地址、联系电话、对听证事项的意见摘要等内容。

听证组织单位应当根据听证事项的性质、复杂程度、影响范围、申请的先后顺序和人数条件等情况,公平合理地确定公众陈述人、旁听人人选。参加听证会的不同利益关系或不同意见的公众陈述人人数应当大致相等。

听证组织单位可根据听证事项涉及的领域,邀请市人大工委、市政协专委推荐人大代表、政协委员,也可邀请相关单位代表或相关专家,担任公众陈述人。

听证组织单位确定公众陈述人名单后,应当通过报纸、政府网站等媒体向社会公布。

第十八条 听证组织单位应当于举行听证会的10日前,将听证通知书和决策备选方案文本等相关材料送达听证陈述人,同时将听证通知书送达旁听人。听证通知书应当载明听证事项、听证举行的时间和地点、听证人员姓名、听证参加人的权利义务以及注意事项等内容,加盖听证组织单位印章。

第十九条 听证陈述人、旁听人应当在听证通知书规定的时间按时出席听证会。

听证陈述人因故不能出席听证会的,应当于举行听证会的5日前书面告知听证组织单位,听证组织单位可根据实际情况调整听证陈述人。

第二十条 听证会按照下列程序进行:

(一)记录员查明听证参加人的身份和到会情况,宣布听证纪律和听证会场有关注意事项;

(二)听证主持人宣布听证会开始,介绍听证员、记录员,说明听证事项、听证规则,告知听证参加人的权利和义务;

(三)部门陈述人陈述意见、理由、依据;

(四)公众陈述人陈述意见、理由、依据;

(五)听证主持人、听证员询问听证陈述人;

(六)听证事项需要听证陈述人质证、辩论的,在听证主持人组织下进行质证、辩论;

(七)经听证主持人许可,听证旁听人可以就听证事项发言;

(八)听证主持人作总结性发言,宣布听证结束。

(九)核对听证笔录。

第二十一条 听证陈述人享有平等发言的权利,听证陈述人应当真实陈述与听证事项相关的意见或者建议。

听证陈述人认为听证会程序违反本办法规定的,可以向听证主持人提出。听证主持人应当对听证陈述人提出的异议予以答复。

听证旁听人除经听证主持人许可外,不得发言,但可以在听证会后就听证事项向听证组织单位提交书面意见,反映自己的观点。

第二十二条 听证主持人应当安排好陈述人的发言顺序,保证每个陈述人必要的发言时间;陈述人如有补充意见或建议,可在听证会结束后3个工作日内向听证组织单位提交书面意见。

第二十三条 听证主持人和听证员可以询问陈述人。陈述人应当客观、真实回答听证主持人、听证员的询问。

第二十四条 陈述人可以就听证事项的陈述意见提交有关证据材料;必要时,听证主持人也可以要求陈述人提供有关证据材料。听证会结束后提交证据材料的,应于听证会结束后3个工作日内提交。

第二十五条 听证参加人员应当遵守听证规则和纪律,不得有妨碍听证会秩序的行为。对违反听证会纪律的,听证主持人应当予以制止;拒不改正的,可以责令其退场。

第二十六条 有下列情形之一的,可以中止听证:

(一)因不可抗力致使听证会无法按期举行的;

(二)主要听证陈述人没有出席听证会的或出席听证会的陈述人未超过半数的;

(三)陈述人提出听证主持人或听证员回避申请被接受,听证机关不能及时更换的;

(四)部门陈述人应公众陈述人要求,需要补充提交相关材料的;

(五)听证秩序受到严重影响无法继续听证的;

(六)其他需要中止的情形。

听证会举行前中止听证的,由听证组织机关决定并书面通知听证参加人;听证会举行过程中中止听证的,由听证主持人决定。

中止听证的原因消除后,应当恢复举行听证。

第二十七条 有下列情形之一的,终止听证:

(一)公众陈述人全部明确放弃听证权利或者被视为放弃听证权利的;

(二)因客观情况发生重大变化,致使举行听证没有必要的;

(三)依法应当终止听证的其他情形。

终止听证的,由听证组织机关决定并予以公告。

第二十八条 听证会应当制作听证笔录,听证笔录应当客观真实反映听证的全过程,并载明下列内容:

(一)听证事项及听证内容;

(二)听证的时间、地点;

(三)听证参加人的基本情况;

(四)听证陈述人的意见、理由、依据;

(五)听证陈述人进行质证、辩论的,载明质证、辩论的内容;

(六)听证主持人认为需要载明的其他事项。

听证笔录经听证陈述人核对无误后当场签名;认为记录有误的,可以当场补充或修改;拒绝签名的,由记录员在听证笔录中注明情况附卷。听证主持人、听证员、记录员应当在听证笔录上签名。

第二十九条 听证组织单位应当在听证会结束之日起10个工作日内,组织研究听证意见或者建议,制作听证报告,并提交听证笔录以及与该重大行政决策有关的全部材料,报请市政府对该重大行政决策进行审议。

听证报告应当客观、真实地反映听证会上听证陈述人的听证意见,对听证中提出的合理意见和建议应当予以采纳。听证报告应当载明以下内容:

(一)听证事项及听证内容;

(二)听证会的基本情况,包括听证主持人对听证会中有关事项的处理情况,中止、终止听证的说明;

(三)听证陈述人提出的主要意见或者建议、理由、依据;

(四)听证事项的赞同意见与反对意见以及之间的分歧;

(五)对听证意见的分析、处理建议;

(六)其他应当报告的事项。

第三十条 听证报告应当作为市政府行政决策的重要依据。听证意见采纳情况及理由,由听证组织单位书面告知听证陈述人,并以适当的形式向社会公布。

第三十一条 对应当听证而未听证作出重大行政决策的,要依照有关规定,追究相关人员的责任。

第三十二条 部门陈述人有下列情形之一的,由市政府对该部门主要负责人和直接责任人员给予通报批评;情节严重的,依法给予行政处分:

(一)无正当理由不出席听证会或者拒绝在听证会上陈述的;

(二)在听证会上陈述不实或者提供虚假、错误信息的。

第三十三条 听证组织单位以及听证主持人、听证员、记录员违反本办法规定,不履行听证职责的,由市政府对主要负责人和直接责任人员给予通报批评;情节严重的,依法给予行政处分。

第三十四条 扰乱听证会秩序的,由听证主持人予以制止;拒不改正的,责令离开听证会场;违反治安管理规定的,由公安机关依法予以处理。

第三十五条 听证组织单位组织听证应当提供必要的场地、设备和其他工作条件,所需经费由同级财政予以保障。

第三十六条 县(市、区)政府可以结合本地实际,制定本地区的重大行政决策听证办法,并报市政府备案;也可以参照本办法对重大行政决策进行听证。

第三十七条 市政府各部门(含直属机构、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织),应当建立健全本单位的重大行政决策听证办法。

第三十八条 本办法自发布之日起施行。



宣城市人民政府重大行政决策集体决定制度



第一条 为规范市政府重大行政决策集体决定行为,提高重大行政决策集体决定的民主性、科学性,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等有关规定,结合本市实际,制定本制度。

第二条 市政府重大行政决策集体决定适用本制度。

第三条 市政府重大行政决策事项的范围,参照《宣城市重大行政决策听取意见制度》确定。

市政府重大行政决策属于规范性文件范畴的,适用规范性文件制定的有关规定。

第四条 市政府重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上,经市政府集体讨论决定。

第五条 市政府集体讨论重大行政决策应坚持依法、科学、民主的原则。

第六条 重大行政决策集体决定的一般程序:

(一)意向征集。根据上级机关工作要求、职能部门工作意见、下级机关工作建议和社会各方面有价值的建议,进行汇总、筛选、分析和研究,形成决策意向信息。经市政府主要领导同志核准,或经一定范围内酝酿,确定决策意向;

(二)调查研究。决策意向确定后,由市政府主要领导或分管领导牵头,组织有关部门、有关专家成立调研组,深入开展调查研究,为决策提供客观依据;

(三)咨询论证。在调查研究基础上,召开专家咨询论证会议,就决策事项进行综合分析、论证,形成《决策咨询专家意见书》;

(四)征求意见。根据决策事项的具体情况,征求意见可采用召开座谈会、征求意见会、论证会、听证会和通过新闻媒体公开公示等形式征求意见。征求意见的具体办法依照《宣城市重大行政决策听取意见制度》确定。

(五)公示和听证。对事关人民群众切身利益的重大决策,应在决策出台前进行公示或听证,公示和听证情况作为决策的重要依据。

(六)合法性审查。重大决策出台前,须先由市政府法制办公室进行合法性审查,并出具书面审查意见。合法性审查通过后方可做出决策。

(七)形成决策。市政府作出决策时,需经过市政府常务会议或全体会议集体讨论研究作出。

(八)公开决策结果。对重大事项作出的决策,应当向社会公布。

(九)试点试行。对涉及面较广、政策性较强的决策措施,应在局部范围内先行试点,以检验决策的可行性,取得经验后再推广实施。对具有较强前瞻性的重大改革措施,一般应先试行,经实践检验并进一步修正后,再正式决策实施。

第七条 特别重大的行政决策事项,市政府须听取人大代表、政协委员、各民主党派、有关人民团体意见,通过市政府常务会议或市政府全体会议的形式讨论决定,形成报告,上报市委,经市委审定后,由市政府发布并组织实施。依法应由市人大审议决定的,还应当提出议案,报请市人大常委会审议决定后组织实施。

第八条 建立重大行政决策集体决定记录制度。经会议讨论决定的,应记录会议名称、会议主持人、正式与会人员、会议记录人员、会议通知时间、应到会人数与实到会人数比例、讨论过程及其结果。 

第九条 重大行政决策按照民主集中制原则,须经应到人数的过半数同意方可通过。

第十条 应当集体讨论决定,未经集体讨论作出重大行政决策的,依照有关规定,对负有领导责任的公务员给予处分。

第十一条 各县市区政府可以结合本地实际,制定本地区的重大行政决策集体决定制度,并报市政府备案;也可以参照本制度进行重大行政决策。

第十二条 市政府各部门(含直属机构、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织)应当建立健全本单位的重大行政决策集体决定制度。

第十三条 本制度自发布之日起实施。





宣城市人民政府重大行政决策合法性审查制度



第一条 为规范依法决策,推进依法行政,加快法治政府建设,根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等有关规定,结合本市实际,制定本制度。

第二条 市政府重大行政决策的合法性审查适用本制度。

第三条 市政府法制部门负责市政府重大行政决策的合法性审查工作;市政府办公室、重大行政决策的承办单位(以下简称决策承办单位)等相关单位配合市政府法制部门做好市政府重大行政决策的合法性审查工作。

第四条 决策承办单位在决策事项的前期调研、论证阶段应当通知本单位的法制机构参加;为提高工作效率,市政府法制部门也可以主动参加该决策事项的前期调研、论证工作。

第五条 决策承办单位向市政府报送重大行政决策备选方案,应当一并提供下列材料:

(一)决策备选方案说明(包括基本情况介绍和必要性、可行性说明,以及决策的成本效益风险分析);

(二)有关的法律、法规、规章、规范性文件和政策依据;

(三)有关的统计数据、调查分析和评估报告等材料;

(四)有关征求意见的综合材料;

(五)应当进行专家咨询论证的提供咨询论证材料,应当举行听证的提供听证材料;

(六)决策承办单位法制机构出具的法律意见书;

(七)进行合法性审查所需要的其他材料。

决策承办单位对上述提供材料的真实性、可靠性负责。

第六条 市政府办公室在提交市政府常务会议或全体会议审议市政府的重大行政决策前,应当将该决策备选方案和相关材料转给市政府法制部门进行合法性审查。

第七条 市政府法制部门主要从以下三个方面对重大行政决策的合法性进行审查:

(一)决策权限是否合法;

(二)决策程序是否合法;

(三)决策内容是否合法。

第八条 市政府法制部门对重大行政决策进行合法性审查可以根据实际需要采取下列方式:

(一)书面审查;

(二)到有关单位进行调查研究,必要时可以外出进行考察;

(三)通过召开座谈会、论证会、听证会、协调会,发函书面征求意见以及在市政府网站公开征求意见等形式广泛听取社会各方面的意见;

(四)组织有关专家进行法律咨询或论证,听取有关专家的意见和建议。

开展第(二)、(三)、(四)项规定工作的时间,不计算在第九条规定的审查时限内。

采取上述方式进行合法性审查所涉及到的单位和个人应当支持配合市政府法制部门的工作。

第九条 市政府法制部门应当自受理之日起30个工作日内完成对重大行政决策的合法性审查,情况复杂的,可延长10个工作日;市政府有特殊要求的,应当按要求的时限完成。

第十条 市政府法制部门认为决策备选方案仍需补充材料或需要修改完善的,可提请市政府或者径直要求决策承办单位办理,决策承办单位应当在指定的期限内完成。

补充材料和修改完善的时间不计算在合法性审查期限内。

决策承办单位对市政府法制部门提出补充材料或修改完善意见有异议的,应当提出书面意见,充分说明理由并提交依据。

第十一条 市政府法制部门向市政府报送的重大行政决策合法性审查意见,应当明确提出合法或违法、部分合法或违法的意见及理由、依据,以及相关的意见和建议;对与决策承办单位不一致的意见,应当在合法性审查意见中予以说明。

市政府法制部门出具的审查意见,只供政府内部使用,有关单位或者个人不得向外泄露。

第十二条 市政府法制部门出具的合法性审查意见是市政府决策的重要依据。重大行政决策未经合法性审查或者未通过合法性审查的,不予提交市政府常务会议或者全体会议审议,市政府对该重大行政决策不予作出决定。

对应当进行合法性审查的重大行政决策,未经合法性审查或者经审查不合法作出决策的,依照有关规定,对负有领导责任的公务员给予处分。

第十三条 市政府常务会议或者全体会议研究决定重大行政决策时,市政府法制部门负责人应当出席会议,并就该重大行政决策进行合法性审查的情况作出说明。

第十四条 市政府重大行政决策合法性审查工作所需的经费,由市政府法制部门提出专项预算,由市财政安排解决。

第十五条 各县市区政府可以结合本地实际,制定本地区的重大行政决策合法性审查制度,并报市政府备案;也可以参照本制度对重大行政决策进行合法性审查。

第十六条 市政府各部门(含直属机构、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织)应当建立健全本单位的重大行政决策合法性审查制度;其在职权范围内作出的重大行政决策,应当经本单位法制机构进行合法性审查。

第十七条 本制度自发布之日起施行。



宣城市人民政府重大行政决策

实施情况后评价制度



第一条 为提高重大行政决策的科学性和民主性,加强对我市重大行政决策执行情况的跟踪、调查与反馈,及时调整和完善有关决策,根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等有关规定,制定本制度。

第二条 本制度所称重大行政决策,参照《宣城市重大行政决策听取意见制度》确定。

市政府的重大行政决策实施情况后评价工作适用本制度。法律、法规、规章另有规定的,依照其规定。

本制度所称重大行政决策实施情况后评价是负责评价的组织、机构,依据一定的标准和程序,运用科学、系统、规范的评价方法,对决策执行后的效果做出的综合评定并由此决定决策的延续、调整或终结的活动。

第三条 市政府办公室是重大行政决策后评价制度的组织实施机构,决策提出单位会同市政府办公室具体负责决策后评价工作。

第四条 重大行政决策后评价工作应当遵循独立、客观、公正、科学的原则。

第五条 重大行政决策后评价要以有利于检验本市重大行政决策的效果、效益、效率,有利于提高决策的科学化和民主化水平,有利于实现决策资源的有效配置为目的。

第六条 重大行政决策后评价应当围绕以下内容开展:

(一)决策的实施结果与决策制定目的是否符合;

(二)决策实施的成本、效益分析;

(三)决策带来的负面因素;

(四)决策实施在实施对象中的接受程度;

(五)决策实施与经济社会发展方向的符合程度;

(六)决策实施带来的近期效益和长远影响;

(七)主要经验、教训、措施和建议等。

第七条 重大行政决策后评价的准备:

(一)确定评价对象;

(二)确定合适的评价机构、评价人员;

(三)制定评价方案。包括评价目的、评价标准、评价方法和评价经费。

第八条 重大行政决策后评价的实施:

(一)运用个体的、群体的访谈方法或采用文件资料审读、抽样问卷等方法采集整理决策信息;

(二)实行定性、定量分析相结合的方法统计分析决策信息;

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最高人民法院关于实施《食品卫生法(试行)》中卫生防疫部门能否采用“查封”措施的答复

最高人民法院


最高人民法院关于实施《食品卫生法(试行)》中卫生防疫部门能否采用“查封”措施的答复
1991年10月9日,最高人民法院


新疆维吾尔自治区高级人民法院:
你院新法行(1991)027号“关于实施《食品卫生法(试行)》中卫生防疫部门能否采用‘查封’措施的请示”收悉。经研究并征求卫生部的意见,答复如下:
一、食品卫生监督机构在执行《中华人民共和国食品卫生法(试行)》第三十八条中“食品控制的决定”时,可以直接对食品及生产经营食品用工具、设施进行查封。
二、马成不服新源县卫生防疫站查封其承包的冷饮店一案,请你院根据该案的具体情况依法处理。