程序再铸：我国诉答程序的创新
——兼谈美国诉答程序对我们的启示

何 艳 芳*


【内容提要】诉答程序是民事诉讼的起始程序，就整个诉讼过程而言，它是民事诉讼程序的基础性阶段。诉答程序在民事诉讼程序中占有重要地位，而我国的诉答程序极欠完善。本文借鉴美国民事诉讼的诉答程序规定，对我国的诉答程序进行了重构。
【关 键 词】起诉状 答辩状 修改与补充

*本文载于《西华师范大学学报》2005年第3期。

Reconstructing on Procedure:The Innovation of Chinese Civil Pleadings
---The inspiration of Civil Pleadings of the USA
HE Yan-fang
(Northwest University of Politics and Law，xi’an shaanxi，710063)
Abstract: The Pleadings is the start of f civil litigation.It’s the basic stage of Civil Proceedings to the whole judicial procedure.The pleadings shows high status in the Civil Proceedings,but Chinese Civil Pleadings is lack of perfection.The article intends to reconstruct our Civil Pleadings on the basis of importing and studying the Civil Pleadings of the USA.
Keywords:complaint;answer;amend and supplement

中图分类号：D925.7 文献标识码：A 文章编号：1672-9684（2005）03-0081-04

所谓诉答程序是指双方当事人以交换起诉状和答辩状的方法为诉讼开始以及确定诉讼争点的程序。①诉答是民事诉讼的起始程序，由于民事诉讼中奉行“不告不理”的原则，所以没有诉答程序就没有民事诉讼的启动。而且诉答程序的完善与否也直接影响着整个诉讼的进程，因为只有通过原、被告各自的“诉”、“答”才能明确并固定争点、举证责任及举证范围，才能确保诉讼的公正、效率与顺利执行。可见，诉答程序在整个民事诉讼中占有非常重要的位置。这一点在英美法系国家表现得尤为突出，因为英美法系国家民事诉讼的当事人的特点主要就表现在包括诉答文书在内的审理前程序上。然而在我国的民事诉讼中，不论是在法学理论界还是在实务界，一直就没有对诉答程序给予充分的重视。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）关于诉答程序规定的条文甚少，主要体现在第108条、第109条、第110条和第113条。其中前3条主要规定了起诉状，最后一条则主要规定了答辩状。而在国外的民事诉讼法典中有关诉答程序的条文规定要丰富、全面得多。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》②（以下简称“《联邦规则》”）中有专章论及诉答文书和申请书，即从第7条到第16条总计十条的内容，相比可见我国关于诉答程序规定的条文数量确实“少得可怜”。虽然“量”少并不必然代表“质”低，但当我们研读我国诉答程序的法律相关规定后并不能得到类似的任何“慰藉”。因为我国诉答程序的条文规定，不仅数量少，而且内容上的不具体、不明确、不全面以及不完善必然导致了司法实践中制度实施的软弱无力、低效。笔者拟借鉴先进经验，采取“大炼钢铁”的方式重新塑造我国的诉答程序，去除我国诉答程序这一“旧钢铁”所存在的瑕疵，也就是说，要借鉴美国民诉法中的相关规定，将“旧钢铁”放在“熔化炉”里“熔化”，随后再铸出崭新的、无瑕疵的“钢材”——新诉答程序。基于此道理，笔者将结合美国民诉法关于诉答程序的有关规定，围绕我国诉答程序所存在的制度瑕疵拟构造有中国特色的“与时俱进”的新诉答程序。当然本文更多的在于提出问题，完善、系统的诉答机制有待进一步探讨。
一、有关起诉状
提起诉讼、提交起诉状，是当事人启动诉讼程序的第一法律行为。起诉状是全面、详尽地反映原告诉讼请求和事实根据的最基本的诉讼文件，也是法院审查起诉和审判的重要依据，同时也是对方当事人即被告进行答辩的参照。起诉必须同时具备实质要件和形式要件，这些要件主要表现在起诉状中。《民事诉讼法》有关起诉状的规定集中表现在第108条和第110条，即起诉的条件和起诉状应当载明的事项。这些规定可谓言简意赅，但推敲起来，笔者认为个中疑问层出，而且存在以下漏洞与缺陷：
1、原告必须是与本案有直接利害关系吗？在我国的民事诉讼中，遗嘱执行人、财产管理人等虽然不是由其直接享有民事权益，但是按照法律的规定，其有权对这种民事权益进行保护，可以对之加以管理或支配，当这种民事权益遭受侵害或与人发生争执时，他们请求司法保护的依据何在呢？《联邦规则》第17条规定当事人适格，就是提出诉讼的人是真正具有利害关系的当事人的名义提起。所谓真正有利害关系的当事人就是对所提出的诉讼具有实体法律上的利害关系的人。这点规定同我国的相关规定是相似的，即都要求原告必须与本案有直接的利害关系。但是《联邦规则》第17条还规定了哪些人能够以自己的名义为他人的利益提出诉讼。“遗嘱执行人、遗产管理人、监护人、受托保管人、明示信托的受托人，为他人利益订立合同或以自己的名义为他人利益订立合同的当事人，或者经法律授权的当事人，可以为未参加诉讼的当事人的利益以自己的名义起诉。”我国司法实践中存在着这些非真正利害关系的当事人的起诉行为，却没有像美国民诉法这样的明确的规定，不能不说是在立法上的一个疏漏。
此外，值得关注的另一个问题就是有关公益诉讼的问题。所谓的公益诉讼是指特定的国家机关、组织以及个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。公益诉讼主要是伴随着环境污染问题诉讼、集团诉讼等现代型诉讼的出现而产生。这些得到法律授权的特定的国家机关和组织、个人提起公益诉讼后，在民事诉讼中处于何种地位呢？是否是案件的当事人呢？美国对此问题采取了扩大当事人适格的办法 ，从40年代以来美国法律规定，提起诉讼的人不一定受法律上的权利义务影响，只要是具有事实上的利害关系（但应是超过一般的关心的性质）的人，也具有当事人适格。③ 可见，美国民诉法对提起公益诉讼的主体是赋予其当事人资格的，笔者以为我国民诉法对这一实实在在的问题也不应该回避和犹豫，赋予特殊主体以特殊的当事人的身份是实践的要求。
基于以上分析，笔者建议在修改我国的民事诉讼时，对原告的资格应以原则性规定与特殊性规定相结合的方式，将一般的当事人与特殊的当事人都包容在内。因为原告作为民事诉讼的发起人，对其资格的法律规定为避免滥诉局面的出现而不可规定的过于宽泛，但是也不能太保守，致使许多可以提起诉讼的人被拒之于法律的大门之外，致使他们的利益受到侵害而无求助之地，有损社会公正和社会稳定。
2、虚列共同被告进行恶意诉讼的问题。由于我国民事诉讼基本的管辖原则是“原告就被告”，所以在有共同被告的诉讼中，决定管辖法院的往往是其中一个被告，故实务中有原告就通过虚列被告的方式来争取有利于己的管辖法院，使本来没有管辖权的法院获得了管辖权。④对此种恶意诉讼我们可以通过加强对起诉证据的审查来制止。但是笔者以为这样会增加原告起诉证据的负担，所以我们可以另辟蹊径。既然存在着有些原告虚列共同被告争夺有利于己的管辖法院的问题，那么我们不妨要求原告对其意愿的法院拥有管辖权进行说明，只要其意愿的法院拥有管辖权具有法律根据，该法院便受理该案件。此种主张主要是借鉴了《联邦规则》第8条第1款的规定，即：提出救济请求的诉答文书均应包括“简明地陈述该法院管辖权的依据，但法院已经具有管辖权并且该请求不需要新的管辖权依据支持的除外。”
3、原告的诉讼请求和所根据的事实与理由空泛，不明确。这是实践中存在的另一大问题。有的原告为了争取在法庭审理中获得有利的主动地位，往往采用“突袭”的诉讼技巧。为了达到此目的，原告往往在起诉中含糊其词，语焉不详，这就给被告答辩带来了困难，被告不能充分的答辩，必然在诉讼中处于不利的地位，这就造成了平等的法律形式掩盖下的实质上的不平等。对此问题，如我们一味要求原告一方将起诉状中的事实、请求及其根据描述得具体明确，显得难度太大。因为这样要求的本身就涉及到“具体明确”的标准问题，即起诉状中的内容达到何种程度才足以使被告清楚明了，才算是“具体明确”呢？笔者认为，对此可采取换位思考的方式来解决，即：我们不妨以被告的认识为标准，只要其认为原告的起诉状中的内容清楚明确了，法律就不再干涉。那么如果被告认为原告起诉状的全部或部分内容不够具体明确，该如何解决呢？对此，我们同样可以在《联邦规则》中找到“治病良药”，即赋予被告请求明确陈述诉答文书内容的申请权。被告在接到起诉状后，如果发现起诉状内容不明确而无法回答时，可以向法院提出请求原告提供明确的陈述书的申请，申请中应当明确提出起诉书中不明确的地方及要求的范围。只要法院经过审查认为该申请合法正当，原告对此申请应该予以回复或答辩；如原告拒不陈述，可参照《联邦规则》的有关规定加以处理，《联邦规则》第12条第5款的规定，申请被准许并且法院发出命令通知之后的10日内或法院规定的其他期限内，如果接受命令的当事人不服从法院命令，则法院可以删掉申请书所针对的诉答文书的内容或作出其认为正当的其他命令。我国新诉答程序可借鉴这一规定来提高原告对起诉状的重视程度，也可在一定程度上减少滥诉现象的出现。而且这也是基于对双方当事人的诉权和诉讼权利平等保护要求而设定的，因为我们不能一方面要求被告答辩，另一方面却不给其明确的答辩对象。
二、有关答辩状
原告起诉后，被告就相应的答辩究竟具有什么法律属性呢？其是被告的权利？被告的义务？还是既是权利又是义务？我国《民事诉讼法》第113条第1款规定：人民法院应当在立案之日其五日内将起诉状副本发送被告，被告在收到三日起十五日内提出答辩状。同时第2款又规定：被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。据此可以看出，被告既可以提出答辩状，亦可以拒绝答辩。于是，我国的通说认为，答辩是被告的一种诉讼权利，被告行使该权利与否对其本身并无不利影响。虽然《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》在第三十二条规定：“被告应当在答辩期届满前提出书面答辩，阐明其对原告诉讼请求及所依据的事实和理由的意见。”从“应当”一词上看，似已将答辩作为被告的一项诉讼义务，但该规定对此义务的法律后果都无任何规定。“如果没有规定制裁的命令，都就没有任何法律义务。”⑤因为从法理学上讲，义务与制裁是任何一个完整法律规范的必备要素。所以说，答辩在我国并不被视为被告的一项诉讼义务，充其量也不过是一种“不真正义务”。
由于我国将答辩定位为被告的一项诉讼权利，这就造成了司法实践中被告随意“弃权”现象。民事诉讼奉行的就是双方当事人平等对抗、针锋相对，通过原、被告各自的“诉”、“答”明确并固定争议焦点、举证责任等。原告自己的主张暴露在被告面前，而被告放弃答辩的权利，致使在庭审中原告只知“己”不知“彼”，被告一旦反击，原告则毫无准备，无以“应战”。这就从根本上使法律的天平发生倾斜，没有了平等的对抗，居中裁判还能确保吗？
所以，笔者建议将答辩作为被告的一项诉讼义务加以规定，更符合公平、公正和效率的诉讼原则。而一旦答辩作为被告的一种法定义务加以规定，则不答辩即应受到法律的否定性评价。那么被告不答辩到底应当承担什么样的法律后果呢？《联邦规则》第12条将被告在法定期间内向原告送达答辩状规定为被告必须完成的一项诉讼义务，美国民事诉讼奉行的是当事人主义，所以几乎不存在被告不答辩的情况，因而法律没有直接规定被告不答辩应当承担的法律责任，但是我们可以在对美国民诉规则对答辩状的主要内容的规定进行分析后，便可间接得到答案。
《联邦规则》第8条规定了答辩状的主要内容，其主要包括否认和积极抗辩。所谓的否认即是被告对原告所主张的事实的否认，答辩状的主要目的是否认原告在起诉状是所主张的请求。因此，被告在答辩状里除对原告所主张的损害赔偿数额之外，凡是没有否认原告在起诉状里叙述的主张，就视为被告自认。⑥ 据此，在我国的民事诉讼中，如果被告不履行答辩义务，那么原告有权向法院请求作出直接判决，法院经审查，被告无正当理由拒不答辩，可视为被告对原告诉讼请求的直接承认而判决被告败诉，这样做的好处就在于可以使一部分案件解决于审判之前，从而快速解决当事人之间的纠纷，同时减轻法院的工作负担。当然，如果被告在法定期间内未答辩确有客观阻碍，得向法院说明并提供证据证明，同时申请法院驳回原告的直接判决的请求，法院待查证后视情况可作出相应的处理。
答辩状的又一目的是给予被告对原告的请求提供积极防御的机会。所谓的积极抗辩就是指即使原告的主张是真实的，被告也可以以新的事实证明其不承担责任的一种积极的防御方法。例如，原告主张被告违反合同，而被告以新颁布的法律为根据，提出如果履行合同义务就是违反法律的抗辩。所以主张契约的违法性是对违反契约请求的积极抗辩。⑦
基于以上分析，笔者以为新的诉答程序应当作如下规定：如果被告未履行答辩义务而原告也未提出直接判决的申请的，则在法庭审理过程中，被告不得以新的事实来抗辩原告的诉讼请求，如确属存在新的抗辩事实，但被告不能对其不答辩作出合理的解释且无法提供相应证据之时，被告即使提出新的抗辩事实，法院也不予以采纳。被告只能通过判决作出后的其他救济程序如二审、再审来主张其抗辩事实。
这样的做法与有的学者所提出的“答辩失权”制度是有相通之处的，对于答辩失权制度，有人批评道“对被告的要求过于苛刻、严厉”。笔者不以为然，在我国民事诉讼中，被告懈于答辩、马马虎虎、敷衍了事，或者“心怀不轨”故意不答辩以期在庭审中“出奇制胜”等不正常现象普遍存在的情况下，以这样严格的法律规定来约束被告的行为，未尝不是一个好的制约措施。再者，民诉法对原告的起诉同样也有严格的法律规定，所以说法律对原、被告双方仍然是公平的。
我们在规定了答辩为被告的一项诉讼义务之后，我国新诉答程序对答辩的具体内容也应该有相应的规定。因为与起诉状一样，答辩状亦是暴露案件事实，明确争点的重要诉讼文件。原告的起诉状应该具体明确，有理有据，被告的答辩状亦应该观点鲜明，针锋相对。我们可借鉴《联邦规则》第8条第2款的规定对答辩状的要求予以明确化，该款规定，当事人应当以简短明确的措词对对方当事人提出的每一个请求作出抗辩并且自认或否认对于对方当事人的事实主张。同样，如果被告的答辩状未达到法律要求的明确程度，原告也可以向法院提出请求明确陈述内容的申请。对此，我们完全可以直接在新诉答程序中直接吸收，因为这在各国诉讼法中具有共性，不应因国界之限，而抵制对它的引进和吸收。
三、有关诉答文书的修改与补充
原告提交起诉状或被告作出答辩状后，如果原、被告发现新的事实或者发现遗漏了争点，或需要增加新的诉讼请求、追加新的当事人，那么原、被告对其诉答文书可以进行修改与补充吗？这是个很现实的问题，可是我国的诉答程序里有关这点仍是一片空白，这不能不说是我国诉答程序的又一疏漏。
在美国普通法时期的诉答是严格禁止修改诉答文书的，但现在《联邦规则》采用发现程序后，诉答的机制发生了变化。联邦民诉规则第15条规定，当事人随时可以修改和补充诉答文书，并对修改的期间和修改后的追溯效力等作出了明文规定。“他山之石，可以攻玉”，笔者拟借鉴《联邦规则》第15条对我国民诉法中有关诉答文书的修改与补充这一法律空白进行填补。当事人要修改与补充诉答文书，其应该向法院提出申请，法院具有是否准许的裁量决定权。具体可分为对起诉状和对答辩状的修改与补充两类。
对于起诉状，若原告在起诉状送达被告之前提出申请，则法院应予以准许。若在起诉状送达被告之后才提出，法院则要酌情而定。如果原告的申请得到被告的同意，则法院予以准许。反之，则驳回申请。同时，法院在对原告的申请予以准许后，被告亦可提出申请要求合理延长答辩期间，以有充分的时间对修改与补充后的诉状进行答辩。
对于答辩状，因为法律并不要求对其必须进行再答辩，所以说被告要修改与补充答辩状，可以在其送达之前进行，亦可在其送达之后进行。但是对于“送达之后”这个期限，如果一直延伸到临近开庭审理再进行，则明显不利于原告方作准备。所以说可参照美联邦民诉规则规定一定的时间限制，如《联邦规则》第15条第1款规定：如果诉答文书是不允许应答的诉答文书，并且诉讼还没列入审判日程表，则当事人可以在送达后20日内作一次修改。
对诉答文书进行修改后，我们不能不面临着这样一个问题：如果当事人增加新的请求或新的当事人，那么这种修改的效力是否追溯到起诉时呢？答案在于法定时效期间内对方当事人是否接到将提出新的请求的通知。如果没有接到通知，则修改内容不能追溯到起诉时，处理新的请求和新的当事人应适用与原请求和原当事人不同的标准。在第一种情形下，如果新的请求与原来的请求属于同一诉讼原因，或者都是同一交易或事态所产生的应允许修改。（这时实际上是）法律推定对方得到通知，因为修改点与原先的诉讼文件之间有密切的关系。在第二种情形下，上述推定不能适用。新增加的当事人必须在时效期间完成之前得到某种方式的通知并且知道，如果当事人没有差错他本来会被指定为当事人的。总的说来，增加新的当事人受到严格的限制。⑧
《联邦规则》对当事人修改与补充诉答文书的时间规定的过于宽泛，甚至连开庭审理阶段也允许。如《联邦规则》第15条第2款规定，在开庭审理阶段，也允许当事人为使诉答文书与证据相一致而对诉答文书进行修改。笔者认为，我国诉答程序中对诉答文书的修改与补充的期限应该限定在开庭审理之前。在我国推进民事审判方式改革的今天，及时高效、连续集中是庭审改革的一项重要内容。如允许当事人在庭审阶段对诉答文书进行修改与补充，要么会使对方没有应对的准备而存在实质上的不公平，要么就会使诉讼拖延、不连续审理，从而不利于审判方式的改革。所以，在我国民事诉讼还未健全起一套科学完整的诉讼机制之前，对美国诉答程序中的关于诉答文书的修改可以延伸至庭审阶段这一法律规则，不应照搬照抄，而应限定在庭审之前，从而体现出中国特色。
结束语
《联邦规则》中的诉答程序当然也并不是十全十美的，但在我国的民事诉讼的诉答程序如此“贫瘠”的境况下，我们还是有必要借鉴他国的成功经验以补己之短的。笔者在归纳研读美国诉答程序所获启示的基础上，提出了重构我国诉答程序的设想，旨在达到抛砖引玉，并引起法学界同仁对我国诉答程序进行更深入探讨的效果。

注释：
①白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第37页。
②白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第183—302页。
海南省琼中黎族苗族自治县人大常委会


琼中黎族苗族自治县自治条例


琼中人常[2006]23号

琼中黎族苗族自治县人民代表大会常务委员会
公 告

《琼中黎族苗族自治县自治条例》已由琼中黎族苗族自治县第十二届人民代表大会第四次会议于2006年3月10日修订通过，并经海南省第三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2006年7月28日批准，现将修订后的《琼中黎族苗族自治县自治条例》公布，自公布之日起施行。


琼中黎族苗族自治县人民代表大会
常务委员会
2006年8月8日


海南省人民代表大会常务委员会关于批准《琼中黎族苗族自治县自治条例》的决定
（2006年7月28日海南省第三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）

海南省第三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定：批准琼中黎族苗族自治县人民代表大会常务委员会报审的《琼中黎族苗族自治县自治条例》，由琼中黎族苗族自治县人民代表大会常务委员会公布施行。



琼中黎族苗族自治县自治条例

（1999年3月25日琼中黎族苗族自治县第十一届人民代表大会第二次会议通过 1999年5月20日海南省第二届人民代表大会常务委员会第七次会议批准 2006年3月10日琼中黎族苗族自治县第十二届人民代表大会第四次会议修订 2006年7月28日海南省第三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准）

第一章 总 则

第一条 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和有关法律、法规的规定，结合琼中黎族苗族自治县（以下简称自治县）的政治、经济和文化特点，制定本条例。
第二条 自治县是黎族、苗族实行区域自治的地方，自治县内还居住有汉族、壮族等民族。
第三条 自治县的自治机关（以下简称自治机关）是自治县人民代表大会和自治县人民政府。
自治机关依法行使县级国家机关的职权，同时行使自治权。
自治机关驻营根镇。
第四条 自治县各族人民在中国共产党的领导下，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持和落实科学发展观，坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦奋斗，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的协调发展，建设小康社会，努力把自治县建设成为富裕、民主、文明、和谐的民族自治地方。
第五条 自治县实行依法治县，保证宪法、法律和法规在自治县的遵守和执行，建设社会主义法治的民族自治地方。
自治县维护民族团结、祖国统一、国家安全、社会稳定。
第六条 自治县坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济的发展。允许各类资本进入法律、法规未禁入的一切行业和领域。
第七条 自治县维护和发展各民族平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为，维护安定团结的社会秩序。
第八条 自治县保障各民族公民都有宗教信仰的自由，依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应。任何组织和个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身心健康、妨碍国家教育制度的活动。
宗教团体、宗教活动场所和宗教事务坚持独立自主自办原则，不受外国势力的支配。
第九条 自治县加强社会主义精神文明建设，对全县各族人民进行爱国主义、社会主义、集体主义的教育，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，不断提高各民族公民的思想道德水平和科学文化素质。
第十条 自治县保障公民享有宪法和法律赋予的公民权利，并教育公民履行应尽的义务。
自治县依法保护各民族公民的合法的私有财产不受侵犯。
自治县依法保护国内外投资者的合法权利和利益。

第二章 自治县的自治机关

第十一条 自治县人民代表大会是自治县的地方国家权力机关。自治县人民代表大会常务委员会是自治县人民代表大会的常设机关，对自治县人民代表大会负责并报告工作。
自治县人民代表大会的代表中，黎族、苗族和其他少数民族代表名额的比例，依照法律和海南省人民代表大会常务委员会的有关规定确定。
自治县人民代表大会常务委员会由主任、副主任和委员组成。在常务委员会的组成人员中，应当合理配备黎族、苗族和其他少数民族的人员，并应当有黎族、苗族的人员担任主任或者副主任。
自治县人民代表大会常务委员会各工作机构，应当合理配备黎族、苗族和其他少数民族的领导干部。
第十二条 自治县人民代表大会根据本地方民族的政治、经济和文化特点，修改自治条例，制定和修改单行条例，报省人民代表大会常务委员会批准后生效。
自治条例和单行条例可以依照本地方民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
自治县人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府及其所属部门所作出的与法律、法规以及本条例相违背的决定、决议、命令和规定。
第十三条 自治县人民政府是自治县人民代表大会的执行机关，是自治县地方国家行政机关。
自治县人民政府对本级人民代表大会和上一级人民政府负责并报告工作，在自治县人民代表大会闭会期间，对自治县人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
自治县人民政府县长由黎族或者苗族公民担任。自治县人民政府的其他组成人员，应当合理配备黎族、苗族和其他少数民族的人员。
自治县人民政府实行县长负责制。
第十四条 自治县人民政府根据工作需要和精干原则，依法设立、增加、减少或者合并政府工作部门，报省人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。
第十五条 自治机关对上级机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合本地方实际情况的，可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。
第十六条 自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施大量培养本地少数民族各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人。根据需要组织、选派少数民族优秀干部到高等院校培训或者到经济发达地方挂职，提高少数民族干部的素质。
自治机关重视培养、选拔、使用妇女干部。在领导干部中少数民族妇女干部应占有一定的比例。
第十七条 自治县国家机关及其工作部门应当合理配备黎族、苗族和其他少数民族干部，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔黎族、苗族和其他少数民族干部。
自治县的国家机关招考录用国家公务员时，由自治县提出招录名额和黎族、苗族及其他少数民族所占的比例，报上级有关部门核准。
第十八条 自治县尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，根据民族自治地方经济社会的发展需要，制定优惠政策，引进和聘用各类专业技术人才，鼓励用人单位采取短期合作、临时聘请、兼职兼薪等多种形式引进人才。
自治县对在社会主义建设中取得显著成绩的人员给予奖励。
第十九条 自治机关对在自治县工作二十年以上的汉族干部和各类专业人才的子女，其户籍在本辖区内的，在教育方面享受少数民族优惠政策。
第二十条 自治机关建立少数民族地区津贴制度和艰苦地区工作补助制度，提高工作人员工资福利，具体办法由自治县人民政府制定。
自治县实行退休补助制度。凡在自治县退休的国家机关、社会团体、事业单位的工作人员退休时，按工资发放渠道一次性给予本人退休前的三个月标准工资补助。
自治县的各类企业为其从业人员办理退休时，可以根据企业的具体情况，参照本条第二款执行。

第三章 自治县的人民法院和人民检察院

第二十一条 自治县人民法院和人民检察院的组织、职能和工作，依照宪法及有关法律的规定执行。
自治县人民法院和人民检察院向县人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，受其监督。自治县人民检察院并对上级人民检察院负责。
自治县人民法院、人民检察院依照宪法和法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
自治县人民法院院长或者副院长、人民检察院检察长或者副检察长，应当有黎族、苗族公民担任。其他审判委员会委员、检察委员会委员和工作人员中，应当有黎族、苗族人员。
自治县人民法院的人民陪审员、人民检察院的人民监督员中应当有黎族、苗族公民。
第二十二条 自治县人民法院和人民检察院保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。对于不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人，应当为其提供翻译。
自治县人民法院对符合司法救助条件的诉讼当事人应当依法为其提供司法救助。

第四章 自治县的经济建设和财政管理

第二十三条 自治机关根据本地方的实际情况，遵循国家产业政策和海南省经济社会发展规划，自主制定国民经济发展规划以及相应的政策措施，自主安排固定资产投资项目，自主管理本地方的经济建设事业。
第二十四条 自治县合理调整农业产业结构，积极发展高产、优质、高效、生态、安全农业，推进农业产业化经营，建立和完善农业社会化服务体系，培育和保护品牌农业，提高农产品市场竞争力。
自治县实施基本农田保护制度，加强农田水利基础设施建设。积极引进推广农业科技成果，健全科技网络，加快农业产业化体系建设。
自治县对上级国家机关安排的农业基础设施和农业综合开发建设项目，享受减少或者免除配套资金的照顾。
自治县每年对农业总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度。
第二十五条 自治县继续稳定和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。依法保护农民土地承包经营权，规范农村土地承包、流转，建立既有利于发展又有利于照顾农民利益的土地征收、征用的管理体制，保护农村集体经济组织和农业生产经营者的合法权益。
第二十六条 自治机关依法保护、管理和开发森林资源，实行以营林为主、育采结合、永续利用的方针，加快发展热带林业，加强护林防火，禁止乱砍滥伐，搞好封山育林，提高森林覆盖率。
自治县鼓励多种经济成份、多种形式的绿化造林，实行谁造谁有，农村居民在房前屋后和承包地种植的林木归个人所有，可以依法继承和有偿转让，也可以依法采伐，产品自主处理。
自治机关依法征收的林业规费和植被恢复费，由自治县自主安排，专项用于发展林业和维护森林生态环境。
自治县保护五指山、黎母山、吊罗山、鹦歌岭等生态核心区和南渡江、昌化江、万泉河等水源涵养林的生态环境，维护该地区生态环境的安全。
自治县依法保护野生动物，严禁乱捕、滥杀野生动物行为。
自治县依法享受上级国家机关给予的生态和环境保护利益补偿。
第二十七条 自治县人民政府依法实行涉水事务统一管理。遵循全省水资源综合规划与防洪规划，自主开发、利用和保护水资源，实施取水许可制度，推行节约用水，提高水资源的综合利用率。实施水土保持工程，防止水土流失。严禁破坏水利设施、砍伐水源林，严禁炸鱼、毒鱼、电鱼和破坏性河道采砂、采石等行为。
自治县制定优惠政策，鼓励国内外投资者在本区域内依法开发利用水资源，兴办水利和水电事业。
自治县人民政府按照自治县水电发展规划，经资源论证，专家评审，自主审批小型水电站建设项目，报上级主管部门备案。
自治县人民政府依法征收的水资源费，由自治县自主安排，专项用于水资源的开发和保护。
第二十八条 自治县大力发展畜牧业和养殖业，培育和发展具有本地特色的产业。鼓励企业和个人在自治县境内创办畜牧饲养场、畜牧种苗场，推广科学饲养技术。
自治县加强无规定动物疫病区建设，预防和控制动物疫病的发生和传播。
自治县鼓励发展淡水养殖和水产品加工，加强对河流、山塘、水库渔资源的管理。
第二十九条 自治县充分利用本地资源，在不破坏资源、不污染环境、不低水平重复建设的前提下，积极发展农副产品加工、水电、制药、食品、建材、木材为主的地方工业和乡镇企业。积极引进国内外资金、先进技术和设备，加快地方工业建设，提高工业产品质量和市场竞争能力。
第三十条 自治县大力发展第三产业，鼓励发展旅游、商贸、餐饮、酒店等服务业。加快各类市场培育和建设，完善购销流通网络，强化对市场的监督和管理。
自治县积极发展具有地方民族特色的旅游业，根据全省旅游总体规划，对本地旅游资源进行科学规划，统一管理，依法保护，合理开发，持续利用。
自治县依法开展对外经济贸易活动，发展出口创汇产品，创办出口商品生产基地。
自治县积极发展民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品的生产，积极创建具有地方特色的民族用品品牌。
自治县享受国家对民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产在税收、金融、财政等方面的优惠政策。
第三十一条 自治县人民政府坚持扶贫帮困政策，制定扶贫规划和措施，增加投入，加快贫困地区基础设施建设，促进经济社会发展，逐步改善当地群众的生产与生活条件。
自治机关采取措施，对农村劳动力实行职业技能和实用技术培训，组织农村富余劳动力向非农产业和城镇转移就业，拓宽增收渠道，增加农民收入。
第三十二条 自治县大力发展交通运输事业，积极建设农村公路，提高农村公路等级标准，加强公路养护。鼓励企业、农村集体经济组织和个人兴修公路和兴办交通运输业。
自治县农村公路的建设和养护，享受上级国家机关的专项资金扶持和政策照顾。
自治县的交通、能源、水利、通讯、城乡建设等基础设施建设项目享受上级的优先安排和减免配套资金的照顾。
自治县积极发展本地方的邮政、通讯、信息网络事业。
第三十三条 自治县人民政府依法加强土地资源管理，采取有效措施，保护耕地，严格控制非农业建设占用耕地，提高土地利用效益。
自治县人民政府在上级国家机关核定的年度国有建设用地计划内，按照省人民政府批准的供地方案，依法自主安排建设用地。如需增加建设用地计划的，报请省人民政府土地行政主管部门追加。
自治县人民政府依法应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，除上缴国家部分以外，由自治县自主安排，专项用于耕地开发整理和土地资源的管理保护。
第三十四条 自治县依法保护和管理矿产资源，对矿产资源实行有偿使用制度。根据法律规定和矿产资源统一规划，对可以由本地方开发的矿产资源，优先合理开发利用。
自治县人民政府依法征收的矿产资源补偿费，除上缴国家部分外，其余部分由自治县自主安排，专项用于矿产资源的管理保护和开发利用。
自治县鼓励国内外投资者以多种投资方式依法开采本区域内的矿产资源。
第三十五条 自治县编制小城镇建设总体规划，以县城建设为重点，带动乡镇建设，创建具有民族特色、环境优美、整洁卫生，市场繁荣的小城镇。
自治县编制农村发展总体规划，建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。
第三十六条 自治县加强环境保护和自然生态建设，防治工业污染、农业污染、生活污水及垃圾污染和其他公害，促进人与自然的协调发展。
自治县负责征收在本行政区域内（含农垦）的排污费，除上缴国家部分以外，由自治县自主安排，用于环境污染治理，不得挪作它用。
第三十七条 自治县积极发展经济，广辟财源，增收节支，增加财政收入。
自治机关依法享有管理地方财政的自主权，自主编制和调整自治县的地方财政预算，自行安排和合理使用财政收入的超收和支出的结余资金。
自治县享受上级财政的各种转移支付资金和各种补助资金的照顾。地方财政收入不敷支出时，可报请上级财政机关依照有关规定给予补助。
自治县收取并上缴的各项基金，除上缴国家部分外，由自治县自主安排使用。
自治机关设立财政预算预备费和民族工作经费，由自治机关根据实际需要，自主安排使用。
自治县加强对乡镇财政的管理，规范和健全财务管理制度，充分发挥乡镇财政的作用。
自治县对预算外资金实行规范化管理。
第三十八条 自治县年度财政预算经自治县人民代表大会审查批准后，自治县人民政府必须遵照执行。年度财政预算的调整以及预算外资金的安排，必须报经自治县人民代表大会常务委员会审查批准。
第三十九条 自治县依法享受国家税收返还的照顾。上划中央增值税环比增量税收返还部分，按现行分税制财政管理体制有关规定，返还给自治县自主安排使用。
第四十条 自治县根据本地方经济社会的发展需要，可以依法设立城乡信用合作组织和融资公司。设在自治县的金融机构应当根据国家对民族自治地方的信贷政策，对自治县符合信贷条件的建设项目给予照顾和扶持。
自治县依照有关规定设立各类基金会筹集资金，用于发展各项社会公益事业。
自治机关鼓励和提倡企业事业单位、社会组织和个人对自治县设立的各类基金会提供赞助。

第五章 自治县的社会事业建设

第四十一条 自治机关根据民族和地方特点，自主制定本地方的教育、科技、文化、卫生、体育、劳动就业、社会保障、人口与计划生育等事业的发展规划，促进社会事业的全面发展。
第四十二条 自治机关根据国家的教育方针，结合自治县的实际，依法自主决定自治县各级各类学校的设置、办学形式和招生办法。
自治县巩固提高普及九年义务教育成果和扫除青壮年文盲，大力发展高中教育和职业教育，积极发展幼儿教育、成人教育，特殊教育和远程教育，提高全民素质。
自治县采取特殊政策，大力发展民族教育，对义务教育阶段的学生免收杂费、免费提供教科书，努力办好民族中学、中小学寄宿制学校和少数民族寄宿班。对义务教育阶段的寄宿制学生给予生活补助。
自治县内的各级各类学校在招收学生时，对享受少数民族教育待遇的考生应适当放宽录取分数线。
第四十三条 自治机关提倡尊师重教，不断提高教师的社会地位和生活待遇。制定优惠政策和有效措施，吸收优秀人才加入教师队伍，采取多种形式加强对在职教师的培训，提高师资队伍素质。
自治县在招聘教师时，应当招聘一定比例通晓本地少数民族语言的少数民族教师。
第四十四条 自治机关加大教育经费的投入，每年对教育资金投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。
第四十五条 自治县人民政府设立少数民族教育专项补助资金。对高级中学的贫困学生和中等职业技术学校少数民族学生给予生活补助；对考取普通高等院校的少数民族困难专科生给予适当补助；奖励考取普通高等院校的少数民族本科生和研究生。
自治机关积极鼓励和支持社会力量捐资办学；采取优惠措施，鼓励和扶持学校开展勤工俭学，兴办校办产业。
第四十六条 自治机关自主管理和发展本地方的科学技术事业。制定自治县的科学技术发展规划，建立健全科技服务体系，普及科普知识，引进和推广先进实用科学技术成果，加快科技成果转化，鼓励自主创新，提高科学技术创新能力。
自治县设立科技进步奖，奖励发明创造和推广应用科学技术有显著成绩的单位或个人。奖励办法由自治县人民政府制定。
自治机关采取多种渠道增加科技投入。自治县人民政府应当将科技经费列入同级财政预算，其增长幅度高于同级财政经常性收入的增长幅度。
第四十七条 自治机关坚持社会主义先进文化的前进方向，自主发展文学、艺术、广播、电影、电视、体育、新闻、出版等文化事业，加大文化投入，加强文化体育设施和文化艺术团体的建设，健全公共文化服务体系，依法管理文化市场。开展群众喜闻乐见、健康向上的文化娱乐活动，促进社会主义精神文明建设。
自治机关大力挖掘、收集、整理、保护、研究民族传统文化，继承、弘扬本民族优秀文化，保护民族文化遗产，切实加大对民族文化研究机构、文化艺术团体、体育运动队伍和传统文化活动的支持和扶持。
自治县人民政府依法保护革命文物、历史文物、民族文物和名胜古迹，做好地方志的编纂和档案管理工作。
自治县人民政府鼓励民营资本进入文化市场，依法兴办文化事业，发展文化产业，繁荣文化市场。
自治县人民政府积极开展和其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作。
自治县人民政府对在文化艺术、竞技体育方面作出突出贡献的人员，给予奖励。
第四十八条 自治机关自主制定本地方医疗卫生事业的发展规划，积极推进医疗卫生改革，发展城乡医疗卫生事业。
自治机关巩固和完善县、乡镇、村三级医疗、预防、保健网络，逐年增加对医疗卫生事业的投入。加强对传染病、地方病、职业病的预防控制，强化儿童计划免疫和妇幼保健工作，办好新型农村合作医疗，逐步实行农村医疗保险，改善医疗卫生条件。
自治机关加强公共卫生体系、医疗服务体系建设，提高对突发公共卫生事件的预警和处置能力，保护公众身体健康和生命安全。
自治机关加强医疗机构和卫生队伍建设，重视医务人员的业务培训，鼓励医务人员到基层卫生院工作，对基层卫生院的医务人员在工资待遇和工作生活条件上给予保证。
自治机关应当保护和发展民族传统医药，大力发掘、研究、整理和利用民族传统医药，保护药材资源。对发掘、研究和开发利用少数民族传统医药的企业、事业单位，应当给予扶持和帮助。
自治机关依法加强医疗机构和药品市场的管理和监督，鼓励集体和个人依法办医，严禁非法行医，严禁制售假冒伪劣药品。
自治机关鼓励企业、事业单位、社会团体和个人捐资支持卫生事业，并依法建立基金会，对无支付能力的危急患者实行医疗救助。
第四十九条 自治机关依法制定人口与计划生育工作的具体措施；提倡优生、优育，减少出生缺陷；控制人口数量，提高人口素质。
自治县人民政府对放弃第二孩生育指标的家庭和农村二女户（少数民族三女户）并自愿落实绝育措施的，给予奖励。对夫妻双方非国家工作人员的城镇独生女户和农村少数民族三女户夫妇年满60周岁的，给予养老生活补助。
自治机关加强对流动人口计划生育工作的管理和服务。
第五十条 自治机关加快建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系。逐步完善城镇职工基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险制度。实行失业人员基本生活保障，城镇居民、农村居民最低生活保障和特困户生活救助制度。逐步建立农村失地农民就业养老保险制度。
自治机关加强就业和再就业工作，建立和规范人才市场，加强劳动力市场和人才市场管理，拓宽就业渠道，增加城镇居民收入。
自治机关依法设立见义勇为基金，对见义勇为者给予精神和物质奖励。

第六章 自治县的民族关系

第五十一条 自治机关依法保障各民族享有平等权利，各民族应当互相尊重、互相信任、互相学习、互相合作、互相帮助，和睦相处、和衷共济、和谐发展，共同团结奋斗，共同繁荣发展。
第五十二条 自治机关保障各民族都有使用和发展本民族语言文字的自由，保障各民族都享有保持或者改革风俗习惯的自由，提倡各民族制作和穿戴本民族的服饰。
自治机关提倡和鼓励各民族相互学习语言文字，学习普通话和规范文字。
第五十三条 自治机关禁止在公共场所、各类出版物、音像制品、文艺表演、社会交际和其他活动中，出现有损于民族感情的语言、文字、图像和行为，禁止使用带有侮辱、歧视各民族的称谓、地名、牌匾、字号等。
第五十四条 自治机关在处理涉及本地方民族关系的特殊问题时，必须同民族代表充分协商，尊重其意见，妥善解决双方矛盾，增强民族团结。
自治机关对在民族工作中做出重大贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。
第五十五条 自治机关尊重各民族的传统节日。每年农历三月初三为黎族、苗族的传统节日，全县放假二天。每年农历三月，为自治县民族团结进步宣传月，自治县人民政府开展民族团结进步宣传活动。
每年12月30日为琼中黎族苗族自治县成立纪念日。

第七章 附 则

第五十六条 自治县的一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业、事业单位和各族公民都必须遵守本条例。
第五十七条 自治县人民政府应当根据本条例制定其职权范围内的实施办法。　
第五十八条 本条例由自治县人民代表大会常务委员会负责解释并监督实施。
第五十九条 本条例自公布之日起施行。