从《物权法（草案）》看中国不动产登记机构未来走向

内蒙古自治区土地储备登记中心 武志国


《物权法（草案）》第十条第二款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”登记的范围、机构统一到怎样的地步，这里没有明确，实际上本部分涉及国家机构改革等重大问题，很多方面还是探讨尝试性的，于是把不动产机构的定位问题交给了未来的不动产立法。
一、不动产登记机构的审查模式
目前各国登记机关所采取的审查制度大致可以分为两种，一为实质审查主义，一为形式审查主义。采形式审查主义的国家，对于登记的申请，只进行形式上的审查，至于登记证上所载权利事项有无瑕疵，则不予过问，这样的公示不具有公信力。采实质审查主义的国家的登记具有公信力。依公示公信原则，只要无异议登记，即使登记所记载的权利与真实的权利状态不符，因相信登记正确而与登记名义人进行交易的善意第三人，其所得的利益仍受法律保护。实质审查主义与形式审查主义的主要区别，在于就作为不动产物权变动的基础原因——债权关系，登记机关有无审查权限。《物权法（草案）》 第十一条　当事人申请登记，应当提供权属证书、合同书、法院判决或者征收决定以及标明不动产位置、面积等的其他必要材料。”；第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。登记机构认为对申请登记的不动产的实际状况需要查看的，申请人以及其他有义务协助的人应当协助。就本条来讲，取向为实质审查，成为我国不动产登记机构定位的一个基点。
二、通行的登记机构的定位和设置模式
国外以及一些地区的不动产登记的立法体例：
1、瑞士的不动产登记机关通常为各州法院（瑞士民法典及州法的规定）；
2、德国实行由地方法院（不动产登记局）统一管辖（德国土地登记条例第1条第1款）；
3 、日本不动产登记机关是性质为司法行政机关的法务局，支局及派出所（日本不动产登记法第8条第12项）；
4、英国城乡土地登记的机构为“政府土地登记局”；
5、目前在我国台湾地区由台湾市县政府与辖区内设置的专门的地政事务所，主办不动产登记（依《土地法》第39条）。
关于不动产登记之主办机关，现代各国（地区）的立法例大致有司法机关或是隶属于政府的专门的不动产登记部门。并且无论是司法机关还是隶属于政府机关的专门机构都实行统一管辖登记，各国不动产要么由司法机关统一登记，要么由隶属于政府的专门机构进行登记，而不是多部门多头执政，从而避免因分散管理而出现的混乱，对于我国的比较借鉴意义主要是登记的中立性和效率性，我们还是需要从我国的实际情况出发，不能简单地套用。
三、构建适合我国国情的不动产登记机构
（一）登记价值的冲突和平衡
便民是第一价值取向：登记除所具有的物权公示功能外，虽然还有行政监督的作用，但这个作用是从属的、外在的，而不是本原的、固有的，行政机关完全可以利用法院登记的信息实施其行政监管的职能。效率是第二价值取向，必须建立统一的登记机关，“多头登记”已成为众矢之的，并被认为是导致我国登记状况十分混乱的主要原因。成本是第三价值取向。
（二）关于不动产物权登记的考量
登记机构定位的考量主要是针对不动产物权本身的多样性和复杂性，当前设置统一登记机关的成本和可行性也是必须考虑的。当然最重要的是要克服掉当前登记体制下容易滋生腐败低、效率和不专业的最为根本的弊端。这是我国不动产登记制度另外一个非常重要的基点。其中不动产登记的技术性问题不是最为艰难的问题，不应成为取舍各种方案的决定性因素。
不动产物权种类繁多，从权利性质上分包括所有权、用益物权和担保物权，从权利客体上分包括土地物权、房屋物权、其他建筑物物权、附着物物权如林权、草原权等以及比照不动产登记特殊动产等物权，还有各种各样的特许物权如取水权、渔业权、狩猎权、探矿权等，将所有这些不动产物权全部统一到一个登记机关，未必现实，要斟酌其必要性。
（三）不动产机构设置的方案
目前国内的学术界和实务界就不动产机构设置的方案归纳有以下几种：
第一种，认为应由不动产所在地的县级人民法院管辖；
第二种，认为仍然应由不动产所在地的行政主管机关管辖，但在现有基础上进行适当地非实质性改变的统一性整合；
第三种，对不动产登记实行公证部门的实质审查和登记机关形式审查的分离；
第四种，成立独立于现有不动产行政主管部门的实行垂直管理体制的不动产登记机关。本方案也细分为两种，或是由统一的不动产登记机关向不动产主管部门派出登记人员进行登记或者统一纳入独立的登记体系；
第五种，认为应创立具有服务功能的中介性质的登记机构体系；
（四）当前各种方案的比较学分析
第一种方案分析：登记制度的设计首先必须符合国情，我国司法机关本身受行政权力影响及大，在法院本身还在极力寻求独立的过程中由法院负责登记，会增加法院负担，有可能要牺牲法院的中立性 再者牵涉到推动行政管理体制的改革的艰巨长期问题。
第二种方案分析：在我国目前，登记机关属于行政机关，行政机关行使登记权，即使采用形式审查原则，也不够超脱。换而言之，由行政机关行使不动产物权的登记权，不利于行政机构的职能转变。由行政机关作为登记部门，难以消除政出多门、分散林立的弊端，也就是难以确保登记部门的统一性，容易造成登记效率的低下以及登记出错的弊端。
第三种方案分析：我国的《物权法（草案）》对不动产登记实行了实质审查原则。《物权法（草案）》排除了公证部门仅介入不动产实质审查，由专门的不动产登记负责形式审查后登记模式的可能。
第四种方案分析：建立统一的不动产登记管理机构，目前看来不现实，专门重新设立一个独立的行政机关负责登记，必要性不大，而且也不符合行政机构精简的原则和发展方向，不确定因素也较多。
第五种方案分析：建立具有服务功能的中介机构进行登记，能在一定程度上强化不动产登记的民事行为性质，通过将不动产审批机关和登记机关的职能剥离理论上是可以实现行政机关的干扰的。应该是一种可以试点的模式。
（五）统筹折中方案的可行性分析
笔者以为，出于中国机构改革的复杂性和不动产登记制度的考虑，可以实行过度性和试点性及试验性模式相结合方案，以迎接不动产法或者不动产登记条例的出台，恐怕这个过程不会很短。
1、过渡性模式：从不动产登记的相关性考虑来定夺不动产登记的统一程度较为科学，以土地登记为基础，将土地物权、房屋物权的登记统一起来，由统一的登记机关进行登记。但特许物权、比照不动产登记的特殊动产的物权、林权、草原权、水权等的做法目前可基本上按照现在的经济职能管理体制分别由相应的主管部门作为登记机关，但应规定这些主管部门必须建立对应的登记部门，专司登记职责，并按照统一的登记程序和统一的效力的要求进行登记。
2、试点性模式：适当引入和运用类似于公证机构的社会中介性质机构制度，在市场经济条件下运用法律手段替代行政手段保护物权，同样尝试达到促进物权高效流转的效果。通过“信息共享”和透明登机制解决行政监管的需要。
3、尝试性模式：由不动产所在地的土地登记机构管辖。笔者认为，根据不动产的特性，即凡不动产大多与土地有关，由于土地的管理机关对土地登记信息掌握最为全面也最为熟悉，因此未来的不动产登记机关可以以土地管理机构为依托。

参考资料：
1、全国人大常委会法制工作委员会2005年7月10日公布的《物权法草案》
2、汤维建《公证立法与物权立法的交错——应重视公证在物权法中的地位和作用》
3、王利明《试论我国不动产登记制度的完善》
4、孙宪忠《论不动产物权登记》
5、常健《完善我国不动产登记制度的法律思考》
6、吴建农《试论我国不动产登记制度的缺陷和立法完善》
7、张建文《改革现行不动产登记制度的总体思路与构想 》
8、陈儒《试论我国不动产物权登记的立法完善》
辽宁省沈阳市人大常委会


沈阳市道路货运市场管理条例
沈阳市人民代表大会常务委员会


(1997年8月1日沈阳市第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过；1997年9月27日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准。)

第一章 总则
第一条 为了加强道路货运市场管理，维护货运市场秩序，促进经济发展，根据《辽宁省道路运输管理条例》及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内从事营业性道路货物运输、搬运装卸、货运服务的所有单位和个人，适用本条例。
第三条 市人民政府交通行政主管部门主管全市道路货运市场工作，负责道路货运市场的统一管理和监督。
区、县(市)交通行政主管部门，按照管理权限，负责本行政区域内的道路货运市场管理工作。
工商、公安、税务、规划、物价、农机等部门，按照各自的职责，协助做好道路货运市场管理工作。
第四条 道路货运市场坚持统一管理、统筹规划、保护竞争、搞好服务、促进发展的原则。

第二章 经营者
第五条 申请从事营业性道路货物运输、搬运装卸、货运服务的单位和个人(以下简称道路货物运输经营者)，必须具备国家规定的经济技术条件，向所在区、县(市)交通行政主管部门提出申请，接受资质审验，报市交通行政主管部门审批。
市交通行政主管部门受理后，应在二十日内作出审查答复，符合条件的，核发《中华人民共和国道路货物运输经营许可证》(简称《经营许可证》)。需市以上交通行政主管部门批准的，按有关规定办理。
申请人持《经营许可证》，应在三个月内办理工商、税务登记。申请从事营业性道路货物运输的，由交通行政主管部门核发《中华人民共和国道路运输证》(简称《道路运输证》)。
第六条 道路货物运输经营者必须在核定的经营范围内从事经营活动。
需要歇业或者停业的，必须提前15天向区、县(市)交通行政主管部门申报，并到工商、税务部门办理手续。
需要合并、分立、迁移以及变更经营项目的，经交通行政主管部门同意后，到工商、税务部门办理手续。
第七条 道路货物运输经营者必须遵守道路货物运输市场价格的有关规定。
道路货物运输业的各类价格和收费要执行统一标准，国家和省有规定的按规定执行，国家和省允许市定价的，由市交通行政主管部门会同物价部门确定中准价格或市场指导价，部分可实行同行议价。
第八条 市交通行政主管部门对道路货物运输经营者的经营资格实行年度审验，合格的方可继续经营。
第九条 道路货物运输经营者在防汛、抗洪、抢险、救灾时，必须服从县级以上人民政府的紧急运输调度命令。
第十条 从事货物运输、搬运装卸、货运服务的主要管理人员、关键岗位和特殊作业人员，应当接受有关交通道路运输方面的法律、法规、职业道德和业务技术培训，并经交通行政主管部门考核合格后，方可上岗。
第十一条 道路货物运输经营者及其从业人员，应当接受交通行政管理人员的检查，并如实反映情况，提供有关资料。
道路货物运输经营者，应当按照《统计法》的规定，向当地交通行政管理部门报送生产工具、从业人员以及经营情况等资料。
交通行政管理人员应当忠于职守、秉公办事、文明执法，在进行监督检查时应当出示执法证件。运输稽查专用车辆应当装置统一的标志和示警灯。

第三章 货物运输
第十二条 从事营业性道路货物运输的车辆 ，必须具有交通行政主管部门核发的《道路运输证》。机动车辆应按规定进行综合技术性能检测，合格后方可营运。
运输危险货物、特种货物、零担货物、集装箱货物、冷藏货物的车辆 ，应当符合国家有关规定。
第十三条 购置用于营业性货物运输的机动车辆，应按国家有关规定，向交通行政主管部门申办购车手续，经批准方可购置。
第十四条 货运车辆转籍，车辆所有者应到交通行政主管部门办理转籍手续。
第十五条 外地货物运输车辆，在本市从事经营活动超过30日的，应当到市交通行政主管部门登记。
第十六条 道路货物运输经营者应当根据拥有车辆的车型和技术条件，承运适合的货物，不得超限运营。
第十七条 道路货物运输经营者应当按照托运单承运。
在普通货物中不得夹带危险、易腐、易溢漏货物。
第十八条 货运车辆应当悬挂营运标志；从事危险货物、特种货物运输的车辆，还应当装置危险、特种货物运输标志。
货运车辆执行运输任务时，必须持有《道路货物运单》。跨省运输的车辆，应到交通行政主管部门办理运输签证手续。
第十九条 道路货物运输应当实行承、托运双方自行选择，签订运输合同，并履行合同，。国家规定的限运物资以及危险货物的运输，应当按规定办理审批手续。
对大宗货源和重点货源，由市交通行政主管部门组织信息发布，并组织招、投标运输。
第二十条 道路货物运输经营者应当按照国家规定的期限，进行机动车辆强制二级维护和综合性能检测，保持车况良好、车容整洁、设施齐全，符合车辆技术标准。

第四章 搬运装卸和货运服务
第二十一条 从事搬运装卸的经营者应当按照交通行政主管部门核定的范围进行作业，遵守安全操作规程，保证作业质量。
危险货物、大型特种物件运输的搬运、装卸，应当备有专用工具和防护设施。
第二十二条 货运场(站)营业性停车场(站)的设置和建设，应当符合城市规划和国家规定的建设标准。
未经交通行政主管部门同意和规划部门批准，不得随意改变货运场(站)和营业性停车场的使用性质。
第二十三条 营业性货运停车场，必须设置消防器材、安全标志、保证车辆出入方便。
载有危险货物的运输车辆，必须按规定到指定地点停放。
第二十四条 从事道路货物运输服务的经营者受理或经营限运、凭证运输货物业务时，承、托双方的有关手续、证照必须齐全、有效。
未经市交通行政主管部门批准，运输服务经营者不得受理危险货物的运输业务。搬运装卸经营者不得从事危险货物作业。
货物运输服务经营者不得为无《道路运输证》的车辆提供配载服务。
第二十五条 货运信息服务单位，提供的信息必须真实、准确、可靠。各类货运信息服务单位应与市货运信息服务中心联网，市货运信息服务中心应当为各类货运信息服务单位做好服务。

第五章 法律责任
第二十六条 违反本条例第五条规定，未履行审批手续，擅自从事营业性道路货物运输的，由市交通行政主管部门责令停业，没收非法所得，并可处非法所得额1至3倍的罚款，非法所得额难于查清的，处以200元至3000元罚款。拒不接受处理或者继续从事经营活动的，滞留车辆，令其?
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第二十七条 违反本条例第六条规定，超越经营范围的，由工商行政管理部门或交通行政主管部门责令改正，没收非法所得，并可处非法所得额1至2倍罚款。经营者歇业未办理申报手续的，由交通行政主管部门暂扣或吊销其《经营许可证》。
第二十八条 违反价格规定的，由物价部门会同交通行政主管部门按规定处罚。
第二十九条 违反本条例第八条规定，经营者不参加年审，或者年审不合格继续经营的，由交通行政主管部门责令改正，并处以300元至1000元罚款。
第三十条 违反本条例第九条规定，经营者不服从紧急运输调度命令的，由交通行政主管部门吊销其《经营许可证》。
第三十一条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由交通行政主管部门责令改正，并可处以300元至500元罚款；
(一)聘用未经培训或培训不合格上岗的(每人次)；
(二)经营者或从业人员拒绝检查，不如实反映情况或提供有关资料的；
(三)机动车辆未携带《道路运输证》从事道路货物运输的；
(四)未按规定装置运输标志从事货物运输的；
(五)在普通货物中夹带危险、易腐、易溢漏货物的。
第三十二条 违反本条例第十三条规定，未经批准购置机动车辆申请营运的，由交通行政主管部门处以车价1%至5%的罚款后，按规定办理营运手续。
第三十三条 违反本条例第十四条、第十五条规定，未办理车辆转籍手续、外籍车辆未按规定办理登记的，由交通行政主管部门责令限期改正，并处以200元至1000元罚款。
第三十四条 违反本条例第二十二条规定，未经批准改变货运场(站)、停车场使用性质的，由规划行政主管部门或交通行政主管部门责令改正，并处以500元至2000元罚款。
第三十五条 违反本条例第二十四条规定，未经批准，经营者受理危险货物运输，或者为无证车辆提供配载服务及搬运装卸危险货物的，由交通行政主管部门处以1000元至3000元罚款。
第三十六条 违反本条例规定，在货物运输、搬运装卸、货物服务活动中，造成他人损失的，依法承担赔偿责任。
第三十七条 交通行政管理人员在执行职务中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议、提起诉讼。逾期不申请复议或者不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第六章 附则
第三十九条 本条例应用中的具体问题由人民政府负责解释。
第四十条 本条例自1997年11月1日起施行。



1997年9月27日