论未验收工程提前使用的责任划分
辽宁法大律师事务所 陈 敏

　
在房地产项目的开发建设过程中，工程的竣工验收是一项非常重要的环节，工程质量的好坏关系到国家资源和人民生命财产的安全，因此国家规定了严格的工程竣工验收程序。《建筑法》第61条、《合同法》第279条均规定，建设工程竣工后，发包方应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。由此可见，建设工程竣工后进行验收是承、发包双方的强制义务。如果工程未经验收就投入使用，不仅难于确认工程质量是否合格，且由此而产生的安全隐患及可能造成的经济损失将难以估计。
实践中，工程未经验收发包方就提前使用的情况时有发生，承、发包双方对此类工程质量问题应由谁承担一直争论不休，本文拟就工程建造双方主体对提前使用未验收工程的质量责任划分问题作一讨论，包括题述问题的相关立法沿革、业界不同观点及法律建议等。

一、提前使用未经验收工程责任承担的立法沿革。

1983年8月8日，国务院发布的原《建筑安装工程承包合同条例》第13条第2款第3项规定，“工程未经验收，发包方提前使用或擅自动用，由此而发生的质量或其他问题，由发包方承担责任”。该条例现已废止，但在该条例废止前很长一段时间，对于此类问题的处理意见是，无论工程出现怎样的质量问题或其他问题均与承包方无关，一概由发包方承担责任。

1998年8月20日的《合同法（草案）》仍沿用了上述立法观点，该草案第278条规定，“未经验收的建设工程，发包人不得使用。发包人擅自使用未经验收的建设工程，发现质量问题的，由发包人承担责任。”

因实践中未经验收即投入使用的情况非常复杂，如果将只要未经验收即使用的建设工程的质量责任一律归由发包方承担，对发包方过于严苛，因此1998年12月21日《合同法（草案）第三次审议稿》中删除了发包方使用未经验收的建设工程出现质量问题的，由发包方承担的内容。

1999年3月15日，新颁布的《合同法》第279条第2款规定，“建设工程经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”该条款仅规定了建设工程必须经验收合格后方可交付使用，却未对工程未经验收就交付使用或发包方擅自使用的后果作出具体的规定。且因原《建筑安装工程承包合同条例》的废止，关于未验收工程的质量责任由谁承担，观点不一。

二、关于未验收工程提前使用责任划分的不同观点。

（一）观点一：发包方未经工程验收，提前使用建设工程出现的质量问题或其他问题，由发包方自行承担责任。

该观点认为，工程验收是发包方和承包方风险承担的分界线。在验收前，工程出现的质量问题，应由承包该项工程的单位负责；验收后，对不属于保修范围的工程质量问题或者保修期届满后的工程质量问题，由发包方自行负责。建设工程竣工后进行验收，是法律规定承、发包方应尽的强制性义务，这一规定既是对发包方权利的限制，也是为了维护发包方最终的利益。

另，国务院《建设工程质量管理条例》第58条，建设部《关于规范房地产开发企业开发建设行为的通知》等多部行政法规、部门规章均对发包方提前使用未经验收建设工程的行为处以非常严厉的行政处罚，可见，发包方对其提前使用未验收工程这一行为的违法性是明知的，主观存在过错，应当为其过错承担相应的法律责任。

由于发包方不遵守有关验收的规定，未经验收擅自使用建设工程出现的质量问题，很难分清是发包方的行为所致还是承包方的行为引起的，而发包方负有未经验收提前使用的过错，故应不考虑产生质量问题的原因，一律由发包方对工程质量负责，以此加重发包方的责任，强化当事人的验收意识。

（二）观点二：发包人未经验收擅自使用的，确应承担相应责任，但这种责任的承担并不能将承包人对建筑工程质量的责任完全免除。

该观点认为，正式通过的《合同法》第279条只是规定了禁止交付使用未经验收或者验收不合格的工程，这一规定与原《建筑安装工程承包合同条例》在对待提前使用未验收工程质量问题承担的处理上是截然不同的，发包方或承包方由此承担的法律后果也是不同的。

发包方未经验收擅自使用建设工程，确应承担相应的责任，但这种责任的承担并不能将承包方对建筑工程质量的责任完全免除。因实践中未经验收即投入使用的情况非常复杂，工程竣工后验收无法进行，既有发包方的原因也有承包方的原因。例如发包方因无钱支付工程款故意拖延不予组织验收，或是承包方以必须付清全部工程款，否则不参加验收为由要挟发包方致使工程验收无法进行。因此，如果将只要未经验收即使用的建设工程的质量责任一律由发包方承担，对发包方过于严格和苛刻，也有违公平原则。

因此，发包方提前使用未经验收工程虽不符合法律的规定，但不能因此将该工程出现的质量问题全部归由发包方承担，应根据过错原则确定双方责任，过错相当的，责任相抵。工程由此而发生质量或其他问题的，按合同约定处理；合同没有约定的，依照法律规定处理。

三、分析前两种观点，笔者认为，提前使用未经验收的建设工程出现质量问题，既可能是发包方的责任，也可能是承包方的责任，对于未验收工程提前使用出现的质量问题，承包方不能当然免责。

换言之，工程质量问题不能单纯地以工程是否验收合格作为责任划分的界限，如果属工程主体质量问题，应由承包方承担责任；其他质量问题应根据具体情况划分双方责任。

1、主体工程的质量问题，由承包方在合理的使用期限内承担责任。

主体工程不合格，其原因只可能是因承包方施工不当造成。如果仅因发包方提前使用未验收的工程，而不考虑该工程主体的质量问题完全系因施工不当造成的，将责任全部归由发包方承担，显然有失公平。

这里说的“合理的使用期限”一般应与工程主体结构的设计使用年限相符。如某大厦主体工程设计使用年限为70年，承包方就应当根据建筑设计标准施工建设，其对大厦主体工程应承担的质量保证期限也为70年。如果因为承包方原因，如偷工减料、施工水平低下或施工不严格以至于工程主体在设计使用期限内出现质量问题，那么无论该工程是否已经竣工验收，承包方对工程主体出现的质量问题都应当承担责任。

2、非主体工程出现的质量问题，如果是因为承包方施工过错造成的，则由承包方承担责任；如果是因为发包方使用不当造成的，则由发包方承担责任。

笔者认为，从《合同法》起草的过程及立法者的本意看，对于未验收工程提前使用而产生的质量问题，应当区别情况处理。如该质量问题系由承包方施工造成，则应由承包方承担责任；如系发包方使用不当造成，则由使用人自己承担责任。
实践中，对于工程质量问题是否因使用不当造成的较难鉴别，因此如对造成该工程质量问题的原因无法判断，发包方有无充分的证据证明自己在使用过程中无过错、使用方法并无不当是非常关键的。否则，发包方将可能因举证不能而承担败诉的风险。

教育部


教育部精神文明建设领导小组1998年工作安排
教育部



一、指导思想
根据中央文明委1998年工作安排的精神，在部党组的领导下，高举邓小平理论的伟大旗帜，坚持“一手抓战线，一手抓机关”的方针，继续深入落实十四届六中全会确定的各项任务、全面贯彻十五大精神，与教育战线的中心工作紧密结合，为深化教育改革、加快教育事业的发展服
务，为国家的改革、开放、稳定服务。
二、主要工作
1、全面部署和组织教育战线深入学习贯彻十五大精神和邓小平理论，掀起学习邓小平理论的新高潮。
1998年是全面贯彻落实十五大精神的第一年，要结合教育改革和发展的实际，扎扎实实抓好机关和直属单位广大党员、干部的学习，提高运用邓小平理论解决教育改革和发展实际问题的能力。要坚持用邓小平理论武装教育战线广大干部和师生，把思想统一到十五大精神上来。要做
好《邓小平教育理论学习纲要》的制定、印发和组织学习工作，进一步把教育战线学习邓小平理论引向深入。发挥“两课”主渠道和主阵地作用，按照高等学校马克思主义理论课和思想品德课新的课程设置方案，开设有关课程；依据《九年义务教育小学思想品德课和初中思想政治课课程标
准》、《全日制普通高级中学思想政治课课程标准》要求，循序渐进地指导中小学生学习邓小平理论常识，切实推进邓小平理论“进教材、进课堂、进头脑”工作。要进一步推动落实原国家教委党组制定的《关于进一步加强高等学校精神文明建设的若干意见》、《关于加强和改进职业学校
德育工作的意见》、《关于加强对中学生进行党的基本知识教育的意见》，发挥各类学校社会主义精神文明建设的重要作用，加强青少年学生对党的基本理论、基本路线和基本纲领的学习，努力使教育系统精神文明建设整体上再推进一步。
2、把师生的思想道德教育做为社会主义精神文明建设的重点工作来抓。
一是加强并不断深化爱国主义、集体主义、社会主义教育，引导师生树立正确的世界观、人生观、价值观。根据中央文明委提出的今年爱国主义教育的主题，在学生中开展“为国分忧，为国奉献，为国争光”的教育活动，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。利
用好爱国主义教育基地，开展“两史一情”教育，激发学生的爱国之情。坚持爱国主义的礼仪规范教育，各类学校坚持在重要场合升国旗、唱国歌制度，完善成人宣誓制度。印发以迎接澳门回归和中华人民共和国建国五十周年为内容的学习、宣传小册子，为明年澳门回归、国庆五十周年做
好充分的准备。
二是争取多种形式对青少年学生大力开展理想信念教育，社会主义、共产主义思想道德教育，帮助他们牢固树立实现建设有中国特色社会主义共同理想的坚定信念。组织高校师生员工观看《丰碑》、《周恩来》、《周恩来外交风云》等影视片，缅怀领袖的业绩、追思伟人的风采，学习
老一辈革命家对共产主义事业和对人民的无限忠诚，增强对国家和人民的高度责任感，树立为振兴中华而读书，献身社会主义现代化伟大事业的崇高理想。
三是开展形势政策教育。今年是党的十一届三中全会召开二十周年，实践是检验真理唯一标准讨论二十周年，要向教育战线广大师生员工宣传改革开放二十年来，在邓小平理论和党的基本路线指引下，我国经济、政治、文化建设的辉煌成就和我国教育改革与发展所取得的巨大成就。要
组织一系列报告会，对广大师生员工加强教育引导，释疑解惑，坚定改革开放和社会主义现代化的信心。继续做好《时事报告》中学生版和大学生版作为对学生进行时势政策教育辅助教材的编写、推荐和发放工作。
四是加强对大中小学生的基础文明教育。继续深入贯彻《小学生日常行为规范》、《中学生日常行为规范》。原国家教委组织拍摄了分别针对大、中、小学生的文明礼貌教育片，今年春季开学初集中在大中小学进行文明礼貌教育。在大学校园内倡导“文明修身”、“向不文明行为告别
”的教育活动。把基础文明教育与“讲文明、树新风”的深入开展相结合，从一点一滴的小事做起，使大、中、小学生的道德修养、文明素质明显提高。
3、强化教师职业理想和职业道德教育，树立献身教育、敬业爱岗的师德风范，提高教师思想政治觉悟，为人师表，教书育人。
在广大教师中深入开展邓小平教育思想的学习，积极引导教育思想、教育观念的转变。1997年原国家教委与全国教育工会制定了《中小学教师师德规范》，并组织了一系列的学习、宣传和落实工作，今年要继续做好这项工作，使师德成为教师考核、职称评定、评优选先的一项硬指
标。抓紧研究、制定《高等学校教师师德规范》、《职业学校教师师德规范》，使师德建设逐渐规范化。
4、组织有影响、有实效的群众性精神文明创建活动。
继续在部机关开展创建“三优一满意”活动，要以建设高素质公务员、公职人员队伍为目的，以提高办事效率、提供优质服务为落脚点，并与提高机关干部的素质和推动机关党风廉政建设结合起来。要通过拟定并发布“文明司局、文明处室、文明岗位”的标准和达标要求，推动各部门
把创建过程作为不断整改、不断提高的过程，真正在教育系统精神文明建设中起到表率作用。
近几年开展的创建“文明校园”、“文明学校”活动取得了显著成绩，对学校精神文明建设发挥了积极推动作用。今年将在此基础上继续推进“文明校园”、“文明学校”的建设。要更好地组织大中学生青年志愿者行动，积极参与手拉手、送温暖、希望工程、春蕾计划等活动，为社会
、社区服务，为文化设施软件建设做贡献。利用暑期社会实践，组织各类“三下乡”队伍，应用科技、医疗、农业、管理等方面的知识，为广大人民群众提供咨询、服务。
5、总结经验，宣传典型。
要认真总结教育战线长期以来在精神文明建设过程中形成的好做法、好经验，并加以推广，在各地各校已经形成的一些规范和制度的基础上，不断完善和深化，保证精神文明建设得到长期稳定的发展。要努力挖掘教育资源，促进校园文化健康发展，拟收集、整理学校有特点的校训和有
教育意义的景点加以宣传。今年教育部将表彰一批教育系统的优秀教师和教育工作者，要充分利用这些典型材料，加大宣传力度，树立教育战线的新形象、新典型；并注意总结交流各地加强师德建设的经验。
6、加强和改善党对精神文明建设的领导。
要建立和健全党委统一领导，党政主要负责人亲自抓，党政工团各方面分工负责的领导体制和工作机制，齐抓共管，形成合力。要进一步建立和完善学校精神文明建设目标责任制和检查评估制度，并纳入学校建设和发展的总体评估体系中。在有条件的地方和学校建立精神文明建设专项
经费，保证必要的投入。要及时总结经验，加强督促检查，保证中央文明委及教育部提出的精神文明建设任务落到实处。



1998年4月16日